Zusammenfassung

Message du 1er mars 2000 relatif à la révision de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP) (1ère révision LPP)

Ausgangslage

La loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP), le deuxième pilier, est entrée en vigueur le 1er janvier 1985. Cette loi introduit une prévoyance professionnelle minimale pour les travailleurs lorsque leurs salaires dépassent le montant annuel de 24 120 francs (état en 1999). C'est à partir de cette limite que débute le régime obligatoire du 2e pilier. Il a pour objectif, avec les prestations de l'AVS/AI, dans le cadre de la conception suisse des trois piliers de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité, de permettre aux personnes âgées, aux survivants et aux invalides, de maintenir de façon appropriée leur niveau de vie antérieur (art. 113, al. 2, nCst.).

Conformément à la Constitution et à la loi, ce but en matière de prestations doit être réalisé par étapes. Une première étape importante a été réalisée avec l'introduction de la LPP. La deuxième étape aurait dû, dans la perspective du législateur, être réalisée au 1er janvier 1995, la troisième et dernière étape devant être achevée le 1er janvier 2005.

Même si les travaux préparatoires de la 2e étape ont débuté en 1986, juste après l'introduction de la LPP, le plan de révision a toutefois suivi un autre rythme : les nouvelles conditions économiques ont nécessité une interruption. Grâce à diverses révisions partielles de la loi, il été possible de satisfaire à d'importantes et urgentes exigences relevant de la politique sociale. Relevons entre autres l'introduction du libre passage ainsi que l'encouragement à la propriété du logement avec les moyens de la prévoyance professionnelle, l'amélioration de la protection des assurés en cas d'insolvabilité d'une institution de prévoyance. Les lignes directrices concernant le développement, voire de l'étendue du régime obligatoire, n'ont toutefois pas été définies. La conjoncture, en particulier les variations des conditions de la présente révision, ont d'autre part également joué un rôle. Le projet de révision a dû prendre en considération les facteurs supplémentaires suivants :

les rapports concernant le développement de la sécurité sociale en Suisse, notamment le rapport sur les trois piliers du Département fédéral de l'Intérieur (octobre 1995), le rapport du groupe de travail interdépartemental (IDA FiSo) sur les perspectives de financement des assurances sociales (juin 1996), ainsi que le rapport du groupe de travail interdépartemental (IDA FiSo 2) sur l'analyse des prestations des assurances sociales (décembre 1997);

la viabilité des propositions dans un contexte économique difficile.

Eu égard à toutes ces considérations, le Conseil fédéra n'axe pas le projet de révision sur le développement mais sur la consolidation du système de l'assurance dans deux directions déterminées :

Il faut introduire dans la LPP le même âge de la retraite pour les hommes et les femmes, avec la possibilité de prendre une retraite à la carte ; cette possibilité consiste à anticiper ou à ajourner les prestations de vieillesse. Il est ainsi tenu compte du besoin exprimé par les assurés de personnaliser les conditions de leur retraite. Cet objectif est réalisé en coordination avec l'AVS, dans le cadre de la 11e révision.

Il faut maintenir le niveau actuel de prévoyance et même l'améliorer dans certains domaines. Ce second objectif doit être réalisé par le présent projet de révision.

Le maintien et l'amélioration du niveau de prévoyance actuel doivent être concrétisés grâce aux quatre trains de mesures suivants :

L'augmentation de l'espérance de vie des assurés nécessite une adaptation du taux de conversion. Ce taux définit le montant des rentes en cas de vieillesse, de décès et d'invalidité. Il doit être progressivement revu à la baisse afin de correspondre à l'espérance de vie plus longue à l'âge de la retraite. Il en résulte une diminution du niveau des rentes. Pour parer aux effets indésirables de cette mesure sous l'angle de la politique sociale, le Conseil fédéral propose de relever les taux de bonification. Le financement de ces mesures est laissé à la responsabilité propre de l'institution de prévoyance. 2. Une rente de veuf équivalente à la rente de veuve, doit être introduite aux mêmes conditions que celle-ci. Il y a également lieu de prévoir dans la LPP le quart de rente d'invalidité.

L'adaptation des rentes au renchérissement, notamment des rentes de vieillesse, devra désormais être basée sur une décision de l'organe paritaire de l'institution de prévoyance et être prise en compte de manière adéquate, dans le respect du principe de la transparence.

Une série d'autres mesures, destinées à faciliter et à améliorer l'exécution de la prévoyance professionnelle est également prévue. Les exigences spécifiques des assurés doivent en particulier être prises en considération (information des assurés, gestion paritaire, prescription et conservation des dossiers).

Les coûts des mesures proposées se situent, en tenant compte de la prévoyance surobligatoire, entre 145 millions de francs et 258 millions de francs en 2003 (sur la base des prix de 1999). Les coûts vont tout d'abord légèrement augmenter (en 2015 : 229 à 355 millions de francs aux prix de 1999), pour se maintenir par la suite approximativement à ce niveau.

Le Conseil fédéral estime que les coûts relatifs à la révision et la surcharge financière qui leur est liée sont supportables.

Verhandlungen

La 1re révision de la LPP contient quatre éléments qui ne consistent pas seulement à consolider le système, mais à prendre en considération, comme l'a rappelé Meinrado Robbiani (C, TI), les transformations intervenues dans la réalité sociale et économique : participation accrue des femmes au marché du travail, hausse du temps partiel, fragilisation des liens matrimoniaux et parité accrue entre hommes et femmes. Ces quatre éléments, seuil d'accès et déduction de coordination, taux de conversion et bonifications de vieillesse, gestion paritaire et transparence, rachats et salaire assurable peuvent donc être considérés comme le noyau dur de la révision.

La question du seuil d'accès a été l'une des plus discutées de cette révision. Le Conseil national a estimé qu'actuellement il n'est plus possible d'exclure une partie importante des salariés du 2e pilier. Il a fixé, à cet égard, le seuil d'entrée à 18 540 francs, montant qui peut être réalisé auprès d'un ou plusieurs employeurs. Ainsi, la LPP s'ouvre aux revenus entre 18 540 francs et 24 720 francs, ce qui représente un salaire mensuel minimum de l'ordre de 1500 francs et qui touche quelque 180 000 salariés supplémentaires. La majorité de la commission préparatoire avait défendu un seuil d'entrée de 12 360 francs acquis chez le même employeur, proposition rejetée par 91 voix contre 80. Une proposition de minorité emmenée par Pierre Triponez (R, BE) pour conserver le seuil d'entrée actuel a été rejetée par 132 voix contre 38. Le Conseil national a suivi la majorité de sa commission et également modulé la déduction de coordination, contrairement à la solution de l'actuelle LPP. Cette déduction ne correspond plus à un montant fixe, mais est arrêtée à 40 % du salaire annuel, au minimum 15 450 francs, selon la proposition de Marc Suter (R, BE) et au maximum 21 810 francs. Cela implique que le calcul de salaire coordonné part du salaire AVS moins 40 %.

Le Conseil fédéral avait préconisé, dans le message, un taux de conversion de 6,65 % sur une période de 13 ans. Le Conseil national a fixé le taux de conversion dans la loi. Il a suivi la majorité de la commission et l'a arrêté à 6,8 % par 121 voix contre 59. La réduction devra être réalisée par étapes, sur une période de 10 ans dès l'entrée en vigueur de la modification de la loi, comme le proposait une minorité emmenée par Thérèse Meyer (C, FR). La Chambre basse a également adopté une disposition obligeant le Conseil fédéral à émettre, tous les dix ans, un rapport permettant de déterminer le taux de conversion, la 1re fois en 2011. La diminution du taux de conversion entraîne une réduction du niveau des rentes. Le Conseil fédéral proposait, dans son message, de compenser cette réduction par une augmentation de la bonification de vieillesse, surtout pour les classes d'âge les plus élevées. Il s'est toutefois rallié à la proposition de la commission préparatoire, qui souhaitait conserver les mêmes bonifications de vieillesse. Le Conseil national a suivi sa commission. Il a estimé que la réduction des rentes liée à la diminution du taux de conversion serait compensée par l'abaissement du seuil d'entrée.

Sur la transparence et la gestion paritaire, la Chambre basse s'est généralement rangée à l'avis de sa commission, qui souhaitait ancrer dans la loi, de façon suffisamment explicite et efficace, le principe de la transparence. Le Conseil national a décidé d'un renforcement de la gestion paritaire, en ce sens que les représentants des salariés et de l'employeur doivent être désignés de manière équivalente. En revanche, cette règle ne peut être appliquée sans autre dans les institutions collectives et communes, en raison de la structure même de ces institutions. Le Conseil national a admis que d'autres règles de désignation des représentants des employeurs et des salariés puissent être choisies, sous réserve de l'acceptation par l'autorité de surveillance. Il n'y aura pas, comme le voulait le Conseil fédéral, d'experts qui conseillent les représentants des salariés ou des employeurs, mais en revanche, l'institution de prévoyance est obligée de mettre en place un système de formation et de formation continue pour les membres de l'organe paritaire et de les indemniser pour les séances et les cours de formation. Le Conseil national a adopté d'autres dispositions devant nettement améliorer la transparence en particulier :

- chaque assuré a droit à une information sur le rendement du capital, les coûts, etc.

- chaque caisse de pension affiliée à une institution collective ou commune doit pratiquer la transparence

- les institutions d'assurance doivent fournir toutes les informations utiles aux institutions de prévoyance pour qu'elles puissent renseigner les ayants droit ; les informations portent notamment sur les décomptes des excédents et les frais administratifs

Contrairement à sa commission, le Conseil national a décidé de maintenir, par 99 voix contre 58, les limites de rachat prises dans le cadre du programme de stabilisation des dépenses fédérales en 1998. En revanche, il a accepté une proposition de Georges Theiler (R, LU) visant à rehausser le plafonnement du salaire assurable à 10 fois le montant de limite supérieur de coordination.

Pour l'essentiel, le Conseil national s'est la plupart du temps rallié au Conseil fédéral pour les mesures de nature plus administrative et de détail qui constituent en fait la consolidation, voire l'amélioration de la loi actuelle. Il a supprimé la clause d'assurance en cas d'invalidité et décidé de l'extension de la couverture de l'invalidité à l'aggravation de celle-ci pour l'octroi de prestations de survivants si aucune assurance n'existait au moment du décès. Il a admis le versement du quart de rente d'invalidité de la prévoyance professionnelle. Le Conseil national a aussi adopté, dans la loi, le principe de l'avance de prestations par la dernière caisse de pension en attendant que la caisse compétente pour verser la prestation soit connue.

Par souci d'égalité de traitement, le Conseil national a introduit dans la LPP les rentes de veufs. Il a aussi élargi le cercle des bénéficiaires aux concubins, lorsque ceux-ci ont des enfants en commun ou si la vie commune a duré au moins 5 ans. Le Conseil national a accepté une proposition demandant que les indépendants puissent s'affilier uniquement à une caisse de pension non enregistrée, pratiquant la prévoyance surobligatoire, pour autant que celle-ci respecte les principes de prévoyance.

Au Conseil des États, le rapporteur de la commission Bruno Frick (C, SZ) a d'emblée fixé les priorités de la Chambre haute : maintien du seuil d'accès actuel tel que prévu dans la version du Conseil fédéral, assouplissement du taux d'intérêt minimal, baisse du taux de conversion en raison de l'évolution démographique et amélioration de la transparence. Le Conseil des États a créé plusieurs divergences avec le Conseil national, dont la plus importante porte sur le seuil d'accès.

Pour la majorité de la commission, l'inclusion des bas salaires alourdirait inutilement le fardeau pour l'économie et le mauvais rapport entre les rentes potentielles et les frais administratifs poseraient problème aux institutions de prévoyance. Le Conseil des États a été attentif à ces arguments. Il a refusé une proposition de minorité emmenée par Christiane Brunner (S, GE) qui souhaitait abaisser le seuil d'accès à 18540 francs, obtenus chez un seul employeur. Malgré le soutien de Ruth Dreifuss à une solution qui prendrait en considération les carrières non linéaires des femmes, la proposition de Christiane Brunner a été rejetée par 30 voix contre 8. Concernant le taux de conversion, le Conseil des États s'est rangé derrière le Conseil national, sans discussion. Contrairement au Conseil national, il s'est rallié au Conseil fédéral sur la question des bonifications de vieillesse et les a modifiées, afin de conserver le niveau des rentes. Il a conservé, en revanche, le droit en vigueur pour les salariés au service de plusieurs employeurs.

Au chapitre de la transparence, le Conseil des États a reformulé l'art. 65a. Il a suivi sa commission qui souhaitait, selon les termes du rapporteur, Jean Studer (S, NE), " une plus grande précision sur les attentes que l'on devait formuler à l'égard de l'ensemble des institutions de prévoyance. "

Le Conseil national a confirmé sa volonté d'élargir le cercle des personnes soumises à la prévoyance professionnelle et continué de vouloir expressément intervenir sur le salaire assuré plutôt que sur les bonifications de vieillesse. La majorité de la commission avait souhaité abaisser le seuil d'entrée à 18 990 francs, mais fait un pas partiel en direction du Conseil des États sur la déduction de coordination, car elle revenait à une déduction fixe, réduite à 22 155 francs afin de compenser la baisse du taux de conversion. La Chambre du peuple n'a toutefois pas suivi ce modèle, mais opté pour la solution plus complexe défendue par Rudolf Rechsteiner (S, BS), plus coûteuse à terme mais aussi plus généreuse pour la couverture des revenus bas et modestes. Par 91 voix contre 71, elle a ainsi approuvé une variante qui fixe la déduction de coordination à 40 % du salaire annuel et maintient le niveau d'entrée à 25 320 francs. Ce modèle serait introduit d'une manière très graduelle par le gel des paramètres actuels de la loi (seuil d'entrée, déduction de coordination) jusqu'à ce que certaines conditions fixées dans l'art. 9 soient remplies. A terme, cette solution entraînerait un coût de 640 millions pour l'économie.

Le Conseil des États s'est considérablement rapproché du Conseil national sur la plupart des points. Alors que jusque-là il était intervenu sur les bonifications de vieillesse pour maintenir un certain niveau des rentes, la majorité de la commission préparatoire a invité la Chambre haute à renoncer à poursuivre dans cette direction et à rechercher un compromis dans la voie choisie par le Conseil national afin de ne pas pénaliser les travailleurs et travailleuses plus âgés. Elle a ainsi retenu le modèle de la majorité de la commission du Conseil national, modèle qui avait été écarté par la Chambre basse, soit un seuil d'entrée fixé à 18 990 francs et une déduction fixe de 22 155 francs. Une minorité de la commission, composée de Erika Forster-Vannini (R, SG), This Jenny (V, GL) et Maximilian Reimann (V, AG) proposait, pour des raisons de financement notamment, de s'en tenir au droit en vigueur. Par 25 voix contre 7, les sénateurs ont accepté le changement d'orientation proposé par la majorité de leur commission.

À l'article 23, qui règle le droit à des prestations d'invalidité pour des personnes qui sont déjà invalides et confrontées à une aggravation de l'invalidité, le Conseil des États a confirmé sa décision antérieure avec la voix prépondérante de son président en acceptant la proposition de Christiane Brunner (S, GE). Sur la question de l'égalité de traitement, en cas de liquidation partielle, entre les assurés qui restent dans l'ancienne institution et les assurés qui sont affectés à la nouvelle institution (art. 53c, al. 1), il a maintenu une divergence de forme plutôt que de fond. Sur le problème de la participation aux excédents réalisés par les assureurs vie dans le cadre du 2e pilier, la Chambre haute ne s'est pas ralliée au Conseil national mais à la majorité de sa commission. Avec 15 voix contre 4, elle a attribué au gouvernement la compétence de fixer la clé de répartition de ces bénéfices et refusé de fixer explicitement dans la loi le pourcentage minimum de participation aux excédents qui doit être rétrocédé par les compagnies d'assurance (ch. 6, art. 6a, al. 4).

Les députés du Conseil national ont maintenu leur position sur la position des personnes atteintes d'une incapacité de travail partielle avant d'être soumises à la prévoyance professionnelle. Soutenus par Pascal Couchepin, ils se sont en revanche ralliés au Conseil des États sur la participation aux excédents réalisés par les assureurs vie dans le cadre du 2e pilier et ont suivi une forte minorité de la commission préparatoire défendue par Hans Werner Widrig (C, SG).

Le Conseil des États a repris du Conseil national la solution plus restrictive en ce qui concerne la prévoyance des personnes aptes à travailler à temps partiel. La prévoyance ne doit être améliorée que pour les invalides de naissance et les invalides précoces dont le taux d'invalidité est de 20 à 40 % au début de leur vie professionnelle. La Chambre haute a créé une nouvelle divergence, dans le domaine des prestations pour survivants, réglées par l'art. 20a. En l'absence des bénéficiaires habituels et des proches parents, les institutions de prévoyance doivent avoir le droit de continuer à verser aux autres héritiers légaux - grands-parents, neveux et nièces - les cotisations payées par l'assuré ou 50 % du capital de prévoyance. En ce qui concerne les cotisations payées par l'assuré, le Conseil fédéral avait limité le droit à 50 %.

La Conférence de conciliation a suivi le Conseil des États concernant l'art. 20a et les deux Conseils se sont ralliés à cette décision.