Zusammenfassung

Message du 6 septembre 2000 relatif à une nouvelle loi sur la formation professionnelle (LFPr)

Ausgangslage

La nouvelle loi sur la formation professionnelle modernise et renforce le système dual de formation professionnelle que connaît la Suisse. Elle couvre désormais tous les domaines de la formation professionnelle, à l'exception de ceux du niveau des hautes écoles. La nouvelle réglementation de la formation professionnelle proposée

- respecte la nécessité de la différenciation, en prévoyant en particulier davantage de possibilités pour répondre aux besoins et aux demandes des individus, des régions et des branches économiques ;

- permet plus de flexibilité dans l'organisation des offres en renonçant pour l'apprentissage à distinguer aussi nettement qu'aujourd'hui les cours dispensés à l'école de la formation acquise au sein de l'entreprise, et par une adaptation plus simple aux exigences nouvelles ;

- encourage la perméabilité, horizontale et verticale, en rompant le lien entre les voies de formation classiques et les diplômes, et en proposant de nouvelles formes de qualification ;

- jette les bases, dans la formation initiale, d'un apprentissage tout au long de la vie ;

- systématise les offres de formation selon le niveau de qualification. Compte tenu de l'évolution extrêmement rapide dans tous les domaines et de l'incertitude sur les exigences du futur, une loi sur la formation professionnelle orientée vers l'avenir ne peut être qu'une loi-cadre, dont les contenus devront être continuellement adaptés en collaboration avec tous les acteurs concernés.

- La loi institue le principe de base selon lequel la formation professionnelle est une tâche commune de la Confédération, des cantons et des organisations du monde du travail. Tous les acteurs sont donc invités à collaborer.

Sont également inscrits dans la loi le mandat de développer activement la formation professionnelle, la promotion de l'égalité des chances pour les deux sexes et le principe de la perméabilité au sein du système. La loi postule encore que la neutralité concurrentielle doit être respectée autant que possible entre les offres du secteur public et celles du secteur privé.

Dans la formation professionnelle initiale, elle propose les innovations suivantes :

- Le projet prévoit au minimum trois ans pour l'obtention d'un certificat fédéral de capacité. Les formations qui durent moins longtemps déboucheront sur un niveau de qualification nouveau, la formation professionnelle pratique, qui sera sanctionné par une attestation. Un encadrement individuel est prévu pour les personnes éprouvant des difficultés à se former.

- De nouvelles écoles professionnelles spécialisées, qui restent à créer, offriront des formations dans les domaines de la haute technologie, ainsi que dans les domaines les plus exigeants du secteur des services, notamment dans ceux de la santé et du social.

- Le nouveau concept de "formation professionnelle supérieure" regroupe les examens professionnels, les examens professionnels supérieurs et le domaine des écoles supérieures spécialisées. Dans le sillage de l'adoption de la loi sur les hautes écoles spécialisées, on constituera ainsi un autre pôle de formation au degré tertiaire, en plus des formations du niveau des hautes écoles. Dans l'optique de la perméabilité et de l'intégration des professions de la santé, du social et des arts, tous les diplômes du degré secondaire II, même ceux qui sanctionnent des formations générales, devraient permettre l'accès à la formation professionnelle supérieure. En raison de la diversité des formations proposées, les questions relatives à l'expérience pratique nécessaire devront être réglées de manière différenciée.

- La formation continue sera désormais dissociée de la formation professionnelle supérieure. Qualifiée de "formation continue à des fins professionnelles ", elle doit être interprétée de manière plus large que dans la loi actuelle, notamment pour ce qui est de l'acquisition de qualifications clé générales.

- Les procédures de qualification et les diplômes correspondant sont réglés dans un chapitre séparé. En dehors des examens habituels, il sera possible de reconnaître, par une attestation officielle, des qualifications obtenues par diverses voies (apprentissage en entreprise, expérience professionnelle assortie d'une formation complémentaire ciblée, modules, validation des acquis, etc.). On tiendra ainsi compte du nombre croissant de personnes qui n'auront pas un parcours de formation linéaire.

- Avec un chapitre consacré à la formation des formateurs, des enseignants et des autres cadres et experts engagés dans la formation professionnelle, le projet tient compte de l'importance des offres de formation pour tous les acteurs concernés. L'orientation professionnelle est par contre laissée au soin des cantons.

La réglementation du financement est entièrement nouvelle. Le subventionnement actuel axé sur les dépenses, en fonction des "coûts déterminants", fait place à un système de forfaits basés sur les tâches. Ce système est complété par des mesures de soutien ciblées en faveur d'innovations ou de prestations particulières d'intérêt public. Le financement de l'offre de base prévue par la loi se fera par le biais des cantons. Par ailleurs, le projet de loi prévoit la possibilité, pour les différentes branches économiques, d'instituer des fonds en faveur de la formation professionnelle, afin d'obliger à participer aux coûts de la formation professionnelle les entreprises qui profitent des efforts de formation fournis par les autres sans s'y investir elles-mêmes.

La part de la Confédération dans les dépenses des pouvoirs publics pour la formation professionnelle sera augmentée, passant d'un cinquième aujourd'hui à un quart (150 millions de francs supplémentaires par année). Les crédits nécessaires devront être fixés périodiquement dans le message relatif à l'encouragement de la formation, de la recherche et de la technologie. La réforme de la formation professionnelle se fait en dehors du projet de Nouvelle péréquation financière (NPF). Jusqu'à l'entrée en vigueur de cette dernière, le subventionnement devra cependant comprendre des éléments permettant d'équilibrer la capacité financière des cantons.

Verhandlungen

Au Conseil national, l'ensemble des représentants des partis ont soutenu le projet du Conseil fédéral. Pour les radicaux, c'est un texte tourné vers l'avenir alors que le porte-parole du PDC estime que cette loi permet un système de formation souple. Les socialistes ont salué les dispositions concernant la formation continue, alors que le représentant du groupe UDC, tout en soutenant le projet, s'oppose à la création d'un fonds de financement étatique pour assurer des places d'apprentissage en cas d'urgence. Les Verts, quant à eux, ont estimé nécessaire d'inscrire dans la Constitution le principe du droit à la formation. Plusieurs députés romands se sont inquiétés sur le sort des écoles de commerce. La loi prévoyait dans une première mouture de les supprimer, alors qu'elles sont suivies par 35 % des employés de commerce en Suisse romande. Pascal Couchepin a rassuré les parlementaires romands sur ce point en précisant que les écoles de commerce devront prévoir davantage d'initiation pratique dans leurs cursus. Plusieurs propositions de la gauche cherchant à introduire des éléments de l'initiative de l'Union syndicale suisse "pour des places d'apprentissage", ont été rejetées par la Chambre du peuple. Par 83 voix contre 48, elle a refusé un article qui prévoyait d'obliger la Confédération, les cantons et les organisations professionnelles à veiller à assurer une offre suffisante de places d'apprentissage. Pour le Conseil fédéral, cette proposition aboutirait à la mise en place d'une machine administrative trop importante. Une solution souple qui ne fixe pas d'obligation mais laisse la possibilité d'intervention aux pouvoirs publics a été préférée. Le National a également refusé une proposition de Vreni Müller-Hemmi (S, ZH) qui voulait obliger le Conseil fédéral à intervenir en cas de déséquilibre entre les offres et les demandes de places d'apprentissage. Par 95 voix contre 59, il a préféré des mesures limitées et facultatives. Pierre Triponez (R, BE) a déposé une proposition visant à restreindre l'accès aux écoles professionnelles supérieures et aux cours complémentaires aux seuls apprentis. Plusieurs députés socialistes et démocrates-chrétiens l'ont accusé de rompre le compromis auquel les partenaires économiques et l'État étaient parvenus, à savoir garder les deux filières de formation, l'apprentissage et l'école. Cette proposition a été rejetée par 117 voix contre 32. Une proposition de Peter Föhn (V, SZ) visant à limiter les branches de culture générale et artistiques enseignées dans les écoles professionnelles a également été refusée par 140 voix contre 20. Le troisième jour de débat au Conseil national a porté essentiellement sur le financement de la formation professionnelle. Le National avait le choix entre une participation de la Confédération à hauteur de 25 % des dépenses, proposition défendue par le Conseil fédéral et une minorité de la Commission ou une participation de 27,5 %, proposition défendue par la majorité de la Commission. Les rapporteurs de la Commission ont argué que cette augmentation de 2,5 % permettrait à la Confédération de financer des programmes de formation pour les personnes dont la profession risque de disparaître ou pour la promotion des femmes. L'opposition, venant des rangs radicaux, et Pascal Couchepin estimant que la Confédération avec une augmentation de 16 à 25 % faisait déjà un effort considérable, n'ont pas eu gain de cause devant la majorité du National qui a suivi sa Commission par 98 voix contre 74.

Le Conseil a également accepté la création d'un fonds en faveur de la formation professionnelle par 126 voix contre 27. Les organisations professionnelles pourront demander à leurs membres de verser une contribution à ce fonds et le Conseil fédéral pourrait obliger les entreprises à cotiser. Une partie du groupe UDC s'est opposé à cette possibilité, arguant qu'elle contrevenait à la liberté des entreprises. Ce fonds constitue ainsi un contre-projet indirect à l'initiative de l'Union syndicale suisse "pour des places d'apprentissage" qui demande un fonds pour la création de place d'apprentissage, alimenté par toutes les entreprises. Le National a refusé, par 82 voix contre 58 une proposition de Paul Rechsteiner (S, SG) qui demandait d'accorder six semaines de vacances aux apprentis contre cinq actuellement. Pour Pascal Couchepin, une semaine de plus signifie un intérêt en moins pour les entreprises d'engager des apprentis. Au vote d'ensemble, le Conseil national a adopté la nouvelle loi par 118 voix sans opposition.

Au Conseil des États, les orateurs ont souligné, eux aussi, les qualités du projet lors du débat d'entrée en matière. Pour Peter Bieri (C, ZG), elle répond à l'évolution actuelle de l'économie, alors que Christiane Langenberger (R, VD) a fait remarquer que la nouvelle loi apportera plus de flexibilité et de perméabilité entre les différentes filières de formation.

Lors de la discussion de détail, les sénateurs n'ont pas voulu obliger la Confédération à promouvoir les échanges linguistiques entre les apprentis. Ils ont choisi une formule plus vague, selon laquelle Berne peut encourager des mesures favorisant la compréhension entre les communautés linguistiques. Le Conseil a également refusé d'inclure l'apprentissage d'au moins une deuxième langue dans l'enseignement de culture générale. Ils ont suivi l'argumentation de Pascal Couchepin, qui estime que ce ne serait pas praticable avec seulement trois heures hebdomadaires de culture générale.

Les sénateurs ont suivi les arguments de leur commission et du Conseil fédéral par 24 voix contre 8, en portant l'engagement de la Confédération à hauteur de 616 millions de francs par année, soit 25 % des dépenses totales.

Contrairement au National, la Chambre des cantons a accepté des mesures supplémentaires visant à favoriser l'intégration des jeunes étrangers au cours de leur formation, ainsi que des jeunes éprouvant des difficultés scolaires, sociales ou linguistiques.

Par 29 voix contre 7, les sénateurs ont accepté la création d'un fonds pour soutenir la formation des apprentis. Le Conseil fédéral pourrait contraindre les entreprises d'une branche à y participer, pour autant que la moitié des entreprises totalisant au moins la moitié des employés et des personnes en formation de la branche y participent déjà financièrement. Les sénateurs n'ont pas suivi le Conseil national qui avait ramené la limite à 30 % au lieu de 50 %.

Sur le plan des vacances, ils ont suivi le National, par 26 voix contre 6, en refusant une proposition de Gian-Reto Plattner (S, BS) qui voulait faire bénéficier les apprentis de six semaines de vacances.

Le Conseil des États a adopté, par 34 voix sans opposition, une recommandation de sa commission qui demande au Conseil fédéral d'intégrer l'institut suisse de pédagogie pour la formation professionnelle (ISPFP) dans le système des hautes écoles suisses.

Au vote d'ensemble, la loi a été adoptée par 35 voix sans opposition.

En procédure d'élimination des divergences, le Conseil national a confirmé plusieurs décisions prises en première lecture. Ainsi, par 105 voix contre 54, il a maintenu sa proposition de fixer à 27,5 % la part fédérale aux dépenses de la formation professionnelle. Le conseiller fédéral Pascal Couchepin, soutenu par les radicaux et l'UDC, a invoqué en vain le frein aux dépenses pour défendre la solution du Conseil des États fixant la limite à 25 %. La Chambre du peuple a également maintenu de justesse (78 voix contre 72) l'apprentissage d'au moins une deuxième langue, ainsi que l'obligation pour le Conseil fédéral de promouvoir les échanges linguistiques entre les apprentis. Concernant le fonds de soutien à la formation, le Conseil veut maintenir le taux de participation des entreprises à 30 %, alors que les États soutiennent le taux à 50 %.

En deuxième lecture, le Conseil des États a maintenu quelques divergences. Il a ainsi maintenu par 35 voix contre 10 la part fédérale à 25 % des dépenses, au vu de l'état des finances fédérales. Il également suivi la minorité Hans Lauri (V, BE), contre l'avis de sa commission, qui souhaite qu'au maximum 10 % de la part fédérale soit affecté aux dépenses liées à des projets de développement de la qualité de la formation et à des prestations d'intérêt public. Le Conseil a également maintenu son opposition à l'enseignement obligatoire d'une deuxième langue à tous les apprentis. Il propose de laisser au Conseil fédéral le soin de fixer des règles selon les branches professionnelles. La Chambre haute propose un compromis concernant le fonds de soutien à la formation en fixant à la moitié des entreprises totalisant au moins un tiers des employés l'obligation de participer à ce fonds.

Le Conseil national s'est rallié au Conseil des États sur plusieurs points, dont la limitation à la part fédérale à 25 % des dépenses et au compromis concernant l'enseignement d'une deuxième langue. Il a maintenu plusieurs divergences. Par 81 voix contre 71, le Conseil a suivi une proposition de minorité Chiara Simoneschi (C, T) concernant l'entretien par la Confédération d'un institut supérieur pour l'encouragement de la pédagogie professionnelle. Il a maintenu tacitement une affectation de 10 % de la part fédérale aux dépenses à des projets de développement de la qualité de la formation et à des prestations d'intérêt public et par 126 voix contre 40, il a refusé le compromis du Conseil des États concernant le fonds de soutien à la formation.

Le Conseil des États ayant maintenu quelques divergences mineures, dont la question de l'institut supérieur pour l'encouragement de la pédagogie et la participation forfaitaire de la Confédération aux coùts, une conférence de conciliation s'est réunie pour tenter de trouver un compromis.

Les deux Conseils se sont ralliés aux propositions de cette conférence. Ainsi, les forfaits que la Confédération verse aux cantons seront différenciés selon les types de formation et l'institut de pédagogie professionnelle pourra être créé par le Conseil fédéral, avec les cantons.

Cette réforme fait office de contre-projet indirect à l'initiative populaire " pour des places d'apprentissages ". (voir objet 00.086)