Zusammenfassung

Message du 11 décembre 2000 relatif à l'initiative populaire "Droits égaux pour les personnes handicapées" et au projet de loi fédérale sur l'élimination des inégalités frappant les personnes handicapées

Ausgangslage

L'égalité entre les personnes handicapées et les personnes non handicapées est un sujet politique majeur de ces dernières années. Elle est indissociable de la politique des droits de l'homme et se situe dans le droit fil d'une politique de tolérance et de solidarité entre tous les membres d'une même société. En ce sens, l'objectif général de l'initiative populaire "Droits égaux pour les personnes handicapées" mérite d'être soutenu. D'ailleurs, la nouvelle Constitution du 18 avril 1999 a déjà fait sienne cette idée en chargeant les législateurs de la Confédération et des cantons d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées (art. 8, al. 4). L'objectif n'étant pas combattu, il convient de développer l'instrument le plus propre à mettre en oeuvre une politique en faveur de l'égalité pour les personnes handicapées.

L'initiative populaire a été déposée à la Chancellerie fédérale le 14 juin 1999, sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces. Elle demande l'introduction dans la Constitution d'une nouvelle disposition qui donne un mandat législatif de pourvoir à l'égalité et de prendre des mesures en vue d'éliminer et de corriger les inégalités existantes. En outre, elle entend garantir directement l'accès aux constructions et aux installations ou le recours à des équipements et à des prestations destinés au public dans la mesure où ils sont économiquement supportables.

Le mandat législatif prévu par l'initiative est formulé de manière ouverte. Il ne présente donc pas de différence notable avec celui qui figure déjà à l'art. 8, al. 4, de la Constitution. Il en va, en revanche, autrement de la garantie d'accès aux constructions ou de recours aux prestations. Cette garantie introduit, au niveau constitutionnel, un droit subjectif qui vise aussi bien les personnes privées que les collectivités publiques. Elle porte sur toutes les constructions et installations qui sont mises à la disposition du public, qu'il s'agisse de constructions futures ou existantes. Elle couvre des prestations de toute nature, qu'elles soient fournies par des collectivités publiques ou par des personnes privées. Elle introduit un régime identique pour les constructions et les prestations ; et ce régime implique une obligation d'adaptation qui devra être exécutée dès l'entrée en vigueur de la norme constitutionnelle. La seule limite qu'elle reconnaisse est le respect du principe de la proportionnalité, considéré en particulier sous son aspect économique.

Le droit d'accès ou de recours étant d'application directe, sa mise en oeuvre incomberait aux tribunaux, du moins tant que les législateurs n'auraient pas légiféré. Or cette mise en oeuvre implique des choix politiques, qui devraient être pris dans des procédures législatives démocratiques. En outre, un droit d'accès formulé de manière aussi large aurait des conséquences financières considérables pour les particuliers et les sociétés privées concernés ainsi que pour les collectivités publiques. Pour ces raisons, nous proposons de soumettre l'initiative populaire "Droits égaux pour les personnes handicapées" au vote du peuple et des cantons en leur recommandant de la rejeter.

L'art. 8, al. 4, de la Constitution donne aux différents législateurs le mandat impératif d'éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées. Pour mettre en oeuvre ce mandat de la nouvelle Constitution et pour donner suite à une motion parlementaire transmise en juin 2000 (99.3192), nous avons entrepris de faire une loi. L'élaboration d'une loi nous paraît la meilleure manière d'atteindre l'objectif majeur de l'initiative populaire, qui est de promouvoir l'égalité pour les personnes handicapées. En ce qui concerne le droit subjectif, une loi fédérale a en effet l'avantage, par rapport à une garantie constitutionnelle, de délimiter de façon précise les domaines dans lesquels des mesures sont nécessaires, de définir l'ampleur de ces mesures, de préciser le principe de la proportionnalité et de fixer le rythme des adaptations.

Le projet de loi vise les transports publics, les constructions destinées au public, les maisons d'habitation de plus de huit logements et les immeubles abritant de nombreuses places de travail, qu'ils appartiennent à des personnes privées ou à des collectivités publiques. En ce qui concerne les constructions autres que celles relevant des transports publics, le régime applicable ne vise que les objets nouveaux ou rénovés et ne prévoit donc pas d'obligation d'adaptation ; en revanche, les constructions liées à l'exploitation des transports publics sont soumises à un régime spécial qui prévoit une telle obligation (sous réserve que l'adaptation soit économiquement supportable). C'est cette différence qui justifie que la Confédération ne contribue aux coûts supplémentaires dus au projet de loi que pour les transports publics et non pour les constructions en général. Le projet vise aussi les prestations fournies au public par des collectivités publiques ou des entreprises concessionnaires ainsi que celles fournies par des personnes privées. Toutefois, là encore, le régime diffère en fonction de la qualité du prestataire ; pour les personnes privées, le projet ne prévoit qu'une interdiction de la discrimination au sens de l'art. 8, al. 2, de la Constitution ; en revanche, pour les collectivités publiques ou les entreprises concessionnaires, il impose l'obligation de fournir leurs prestations de manière conforme aux besoins des personnes handicapées.

Par ailleurs, le projet de loi prévoit des droits subjectifs en matière d'accès à des constructions et à des prestations. Selon le principe de la proportionnalité cependant, ces droits subjectifs ne sont reconnus que si l'intérêt concret des personnes handicapées à accéder à la construction ou à la prestation l'emporte sur les intérêts contraires d'une autre personne privée ou sur ceux de la collectivité publique. Le projet fixe un délai maximal de 20 ans pour l'adaptation des infrastructures en matière de transports publics. Il permet à la Confédération d'accorder aux entreprises de transports publics des aides en vue de financer une partie des coûts supplémentaires résultant du projet. Enfin, le projet de loi prévoit des modifications du droit en vigueur en matière d'impôts, de circulation routière et de télécommunications. Les conséquences financières du projet de loi sont certes importantes, mais elles sont nettement inférieures à celles qu'entraînerait l'acceptation de l'initiative populaire. Elles varient considérablement en fonction notamment du champ d'application matériel, des standards d'adaptation requis ou du rythme adopté pour la mise en oeuvre. Le projet de loi opte pour un modèle qui repose sur les prémisses suivantes : pour les prestations, exclusion de celles qui sont fournies par des personnes privées, sauf s'il y a discrimination ; pour les constructions, pas d'obligation d'adaptation, sauf dans le domaine des transports publics ; dans ce dernier cas, délais d'adaptation de 20 et 10 ans ; possibilités d'adopter des mesures de substitution lorsque que les coûts occasionnés sont disproportionnés par rapport à l'avantage individuel que retirerait une personne handicapée de l'adaptation des infrastructures. Le domaine des transports publics est celui où les coûts sont les plus élevés, en raison de l'obligation d'adaptation (ce qui le distingue des autres domaines, qui n'y sont pas soumis). C'est la raison pour laquelle nous proposons que la Confédération contribue au financement de ces coûts jusqu'à concurrence d'un montant de 300 millions de francs, durant une période de 20 ans. Pour la Confédération, les coûts annuels résultant des mesures prévues par le projet se situent entre 31 et 47 millions de francs.

Le projet de loi met en oeuvre l'art. 8, al. 4, de la Constitution, en tant qu'il précise certaines notions indéterminées du mandat législatif. Il se fonde, en outre, sur diverses attributions de compétence matérielle à la Confédération, en particulier dans les domaines des transports publics et de la promotion de l'intégration des personnes handicapées.

Verhandlungen

L'ensemble des députés du Conseil des États était d'avis que la situation des personnes affectées d'un désavantage corporel, mental ou psychique devait être améliorée. La Chambre haute a suivi pour l'essentiel la proposition du Conseil fédéral ; sur certains points cependant, elle a accédé aux requêtes des associations centrales de l'aide privée aux invalides. Ainsi, le droit de recours doit être accordé non seulement aux organisations oeuvrant sur tout le territoire, mais à celles dont l'importance est de portée nationale (art. 11). En revanche, deux propositions, émanant d'une minorité composée de Jean Studer (S, NE) et de Christiane Brunner (S, GE), n'ont pas été acceptées (par 32 puis 31 voix contre 6) : il s'agit d'amendements visant à étendre l'application de la loi aux rapports de travail ainsi qu'à la formation et à la formation continue, comme l'avaient d'ailleurs demandé les associations centrales dans la procédure de consultation. Autre proposition rejetée : celle qu'a présentée la commission au sujet de l'art. 8 et qui visait à biffer la disposition limitant l'indemnité en cas de discrimination à un montant maximum de 5000 francs - chiffre proposé par le Conseil fédéral - pour laisser cette question au libre choix du juge. Avec le soutien de la conseillère fédérale Metzler, Hans-Rudolf Merz (R, AR) a fait valoir que la suppression de cette limite suscitait des craintes dans la branche économique concernée et n'était pas susceptible de créer un consensus. Votée à l'unanimité, la loi sera soumise au verdict populaire en tant que contre-proposition indirecte à l'Initiative populaire " Droits égaux pour les personnes handicapées ", sous réserve que celle-ci ne soit pas retirée. Le délai d'examen de l'initiative populaire a été prorogé d'un an conformément à l'art. 27, al. 5 bis LREC. Ont également été adoptées à l'unanimité une aide financière de 300 millions de francs pour les mesures prises dans le domaine des transports publics en faveur des personnes handicapées et les modalités permettant de remplir les conditions du frein aux dépenses.

Le Conseil national a été saisi d'un projet de texte de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique (CSSS), projet qui prévoit, sur plusieurs plans, une extension des dispositions par rapport à la version du Conseil fédéral et du Conseil des États. Les orateurs des partis bourgeois ont estimé que ce projet allait trop loin ; leurs objections ont porté surtout sur les frais incalculables qui allaient découler de ces dispositions et sur différentes insuffisances juridiques. Les propositions de renvoi déposées par Arthur Loepfe (C, AI) et Peter Föhn (V, SZ) ont été rejetées de justesse par 83 voix contre 77. Dans la discussion par articles, le Conseil national a suivi dans sa grande majorité la minorité de la commission dont les propositions consistaient, sur beaucoup de points, à adopter les décisions prises par le Conseil des États ou à rejeter les propositions de la majorité. Par 100 voix contre 70, le Conseil national a accepté, suivant en cela la majorité de la commission, une description détaillée des inégalités en matière de formation et de formation continue (art. 2, al. 4bis) ; il a toutefois rejeté une disposition semblable dans le domaine du rapport de services, par 92 voix contre 75. Ce vote valait aussi pour l'art. 3, let. g, où la majorité a proposé que le domaine d'application de la loi s'étende à tous les domaines concernés par le Code des obligations ainsi qu'à tous les rapports de service de droit public auprès de la Confédération, des cantons ou des communes.

À l'art. 3, let. a, le Conseil national a rejeté, par 91 voix contre 81, la proposition de la majorité visant à étendre la validité de la loi à tous les bâtiments et installations accessibles au public ; comme l'avait demandé la minorité, c'est la proposition du Conseil fédéral qui a été préférée, proposition visant à ce que la loi ne s'applique qu'aux bâtiments et installations accessibles au public ne faisant l'objet d'une autorisation ou d'une rénovation qu'après l'entrée en vigueur de la loi. S'agissant des immeubles touchés par cette disposition, le nombre d'unités d'habitation qu'ils doivent comporter pour être touché par cette mesure est passé de " au moins six " à " plus de huit " (amendement voté par 98 voix contre 74). L'art. 8, al. 2 a également fait l'objet d'une modification proposée par une minorité qui exigeait qu'en cas de discrimination du fait d'un prestataire privé, l'indemnité ne dépasse pas 5000 francs. Le Conseil national a rejeté une disposition à l'art. 13 qui obligeait le Conseil fédéral à présenter des rapports sur les mesures prises. À l'art. 13a, en revanche, le Conseil national s'est à nouveau rallié à la majorité pour accepter, par 93 voix contre 76, la création d'un Bureau de l'égalité pour les personnes handicapées. A également été acceptée une proposition de la majorité visant à ce que les cantons encouragent l'intégration des enfants et des adolescents handicapés dans l'école régulière par des formes de scolarisation adéquates (art. 14, al. 1 bis).

Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopté le texte par 74 voix contre 2 (et 92 abstentions). L'arrêté fédéral relatif au financement des mesures prises dans le domaine des transports publics en faveur des personnes handicapées a été adopté par 158 voix contre 2.

Le Conseil des États a approuvé la décision prise par le Conseil national concernant l'art. 2, al. 4, à savoir de faire passer la formation et la formation continue dans le champ d'application de la loi, même s'il n'a pas partagé l'avis de la Chambre du peuple sur tous les points. Dans le secteur du bâtiment, la commission a proposé de nouvelles mesures " raisonnablement " applicables aux nouvelles constructions et aux rénovations. Ces mesures ont été définies à l'art. 8a : le tribunal ne peut exiger l'adaptation des locaux que si la dépense qui en résulterait ne dépasse pas les 5 % de la valeur d'assurance du bâtiment ou de la valeur à neuf de l'installation, ou les 20 % des frais de rénovation. Pour les bâtiments privés existants, l'élimination des inégalités ne peut être exigée que sous forme d'aménagement dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. Le Conseil a par ailleurs approuvé la création d'un bureau de l'égalité pour les personnes handicapées et pour l'intégration des enfants handicapés dans les écoles primaires.

Lors de la discussion sur l'arrêté fédéral concernant l'initiative populaire, le représentant de la minorité de la commission Jean Studer (S, NE) a plaidé, en vain, en faveur de l'initiative. À l'opposé, le rapporteur de la commission Christoffel Brändli (V, GR) et la conseillère fédérale Ruth Metzler ont présenté des arguments pour le rejet de l'initiative. Ils ont notamment fait valoir que le problème des personnes handicapées avait été pris en compte dans le débat politique de ces dernières années : selon eux, la nouvelle Constitution accorde une grande place aux droits des personnes handicapées, et la nouvelle loi représente une avancée considérable pour la défense de leurs intérêts. En outre, l'initiative viserait essentiellement à accorder des droits qui pourraient être revendiqués directement auprès d'un Tribunal ; elle nuirait donc à la sécurité du droit et risquerait d'entraîner des coûts très importants. Enfin, les détracteurs de l'initiative ont précisé que le projet de loi, qui a encore été étoffé au cours du débat parlementaire, remplissait le mandat constitutionnel. Le Conseil a finalement rejeté la proposition de la minorité par 36 voix contre 4, et adopté le projet d'arrêté fédéral par 33 voix contre 4.

Le Conseil national s'est consacré dans un premier temps à l'examen des divergences restantes. En ce qui concerne l'al. 4bis de l'art. 2, la minorité conduite par Pierre Triponez (R, BE) a demandé d'adhérer à la décision du Conseil des États. La majorité de la commission a cependant souhaité maintenir le principe d'après lequel il y a une inégalité dans le domaine de la formation et de la formation continue dès lors que les cours proposés et les examens ne sont pas adaptés aux besoins spécifiques des personnes handicapées. Le Conseil s'est rallié à la majorité, par 89 voix contre 57. S'agissant de l'art. 7 (Droits subjectifs en matière de constructions), le Conseil a maintenu sa décision, par 95 voix contre 57. Le Conseil des États avait souhaité que les recours contre les inégalités en matière de constructions se limitent à la procédure d'autorisation de construire. Une autre divergence a subsisté à l'art. 7d (gratuité de la procédure), que le Conseil a décidé de reformuler sans discussion : " Les procédures prévues aux art. 7 et 7a sont en principe gratuites. Des frais de procédure peuvent toutefois être mis à la charge de la partie qui agit de manière téméraire ou témoigne de légèreté. " Grâce à de larges majorités, le Conseil a également maintenu ses décisions concernant les articles 12a (Essais pilotes destinés à favoriser l'insertion professionnelle) et 14 (enseignement de base).

Au terme de l'examen de l'initiative populaire " Droits égaux pour les personnes handicapées ", la commission a recommandé son adoption, mais le Conseil s'y est opposé, par 82 voix contre 75. Le camp des opposants - le groupe UDC, les Libéraux, la majorité du groupe PRD et une partie du groupe PDC - a estimé que l'initiative allait trop loin, que les conséquences financières étaient incalculables et que ce projet risquait même d'avoir un effet contre-productif pour les personnes handicapées. La conseillère fédérale Ruth Metzler a également plaidé en faveur du rejet de l'initiative et a notamment mis l'accent, lors de son vote, sur le flou juridique que pourraient faire naître les droits exigibles. Les groupes du PS et des Écologistes ont voté en bloc en faveur de l'initiative. L'arrêté fédéral correspondant a finalement été approuvé, par 93 voix contre 68.

En ce qui concerne les divergences, le

Conseil des États

s'est rallié au Conseil national dans la plupart des cas, mais a proposé encore une fois une nouvelle version de l'art. 7. L'art. 7d reste un sujet de discorde. Le Conseil des États a souhaité maintenir le principe selon lequel seule serait gratuite la procédure en première instance.

Étant donné que le Conseil national a maintenu sa proposition d'art. 7d refusant de limiter la gratuité à la procédure de première instance, il a fallu convoquer une conférence de conciliation.

Les deux Conseils ont finalement adopté la proposition de la conférence de conciliation, qui fixe la gratuité des procédures visées aux art.s 7 et 7a. Des frais de procédure peuvent être mis à la charge de la partie qui agit de manière téméraire ou témoigne de légèreté. Pour la procédure devant le Tribunal fédéral, les frais judiciaires correspondent à une somme comprise entre 200 et 1000 francs, indépendamment de la valeur litigieuse. Les conseils devront poursuivre leur discussion portant sur ce principe dans le cadre de la révision actuellement en suspens de la loi sur l'organisation judiciaire fédérale.

L'initiative populaire a été rejetée le 9 mai 2003 par 62,3 % des votants.