Wortlaut

Il apparaît que la Suisse fait partie d'une minorité, parmi les pays occidentaux, dont la pratique s'écarte de la position du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HRC) sur deux points essentiels touchant à l'interprétation de la définition de la qualité de réfugié :

- d'une part, la pratique de l'Office fédéral des réfugiés (ODR) exclut toute reconnaissance de la qualité de réfugié lorsque les persécutions n'émanent pas d'une source étatique ou quasi étatique ;

- d'autre part, la Suisse exclut généralement de l'octroi de l'asile la personne réfugiée qui n'est persécutée que dans une région déterminée, même s'il n'est pas raisonnablement exigible de lui imposer de se rendre dans une autre région, seule l'admission provisoire étant ainsi accordée par l'ODR.

A teneur d'une recommandation adoptée le 26 janvier 2000, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a demandé aux États membres d'appliquer les points mentionnés plus haut, de renoncer à ces exigences de persécution étatique et d'absence de toute possibilité de refuge interne.

J'invite en conséquence le Conseil fédéral à répondre aux questions suivantes :

1. Est-il exact que sur ces deux points la pratique de l'ODR s'écarte de la position du HCR ?

2. Le Conseil fédéral est-il disposé à suivre la recommandation du Conseil de l'Europe ?

Stellungnahme des Bundesrates

Dans sa réponse du 31 mai 1995 à l'interpellation Zisyadis du 8 mars 1995 (95.3105), le Conseil fédéral s'est déjà exprimé sur des questions analogues. Il a complété ses déclarations en répondant à la question ordinaire urgente Vermot du 2 juin 1997 (97.1063). Le Conseil fédéral saisit l'occasion qui lui est à nouveau offerte pour exposer en détail son opinion.

Selon la pratique constante observée par les autorités suisses en matière d'asile, est considéré comme réfugié quiconque est exposé, ou craint à juste titre de l'être, à de sérieux préjudices qui sont imputables aux organes de l'État ou à des groupes exerçant un pouvoir quasi étatique, qui sont dirigés contre la personne elle-même et qui répondent à l'une des conditions énumérées à l'art. 3, al. 1er, de la loi sur l'asile (LAsi). Il peut y avoir persécution imputable à des groupes quasi étatiques lorsque l'État n'exerce plus son pouvoir de fait sur une partie déterminée du territoire national et sur la population qui y réside et qu'il n'est plus en mesure d'y assurer son devoir de protection (en ce qui concerne la persécution quasi étatique, cf. JICRA 1995 No 2).

En revanche, le statut de réfugié est en principe nié lorsque les persécutions sont imputables à des groupes non étatiques, dont on peut admettre qu'ils n'exercent pas un pouvoir quasi étatique. Cet état de fait s'apparente aux divers actes criminels menés par des groupes de terroristes criminels en Algérie ; les cas résultant d'une telle situation sont néanmoins évalués sous l'angle de l'admissibilité et de l'exigibilité de l'exécution du renvoi (cf. JICRA 1996 No 28 et 1998 No 25).

La pratique observée par les autorités suisses en matière d'asile montre que, dans certaines conditions, la persécution imputable à des groupes non étatiques peut également constituer un motif d'asile. Notamment, lorsqu'un État, pourtant apte à assurer la protection de ses citoyens, renonce volontairement à protéger la population contre les persécutions de tiers et, qu'au contraire, il encourage, soutient, approuve ou tolère ces dernières, ce comportement est alors assimilé à la persécution étatique indirecte. Par exemple, la persécution des membres de la communauté de croyance yézidi par des fondamentalistes islamiques en Turquie est reconnue en tant que persécution étatique indirecte et donne droit à l'asile (cf. JICRA 1995 No 1 cons. 5).

La question du refuge trouvé dans une région du pays qui n'est pas touchée par les événements (ci-après : refuge interne) n'est expressément réglée ni par la LAsi ni par la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés (ci-après : convention de 1951). Il ressort implicitement de la convention de 1951, à son art. 1er, let. A, chiffre 2, que le terme de réfugié s'applique aux personnes qui ne peuvent pas se réclamer de la protection du pays dont elles ont la nationalité ou qui ne le veulent pas, en raison de craintes de persécution. En d'autres termes, est considéré comme réfugié quiconque ne trouve pas de protection contre les persécutions sur le territoire de son pays d'origine et est contraint de chercher protection à l'étranger (principe dit de la subsidiarité de l'asile à l'étranger). La personne pouvant trouver refuge sur le territoire de son pays n'est, par conséquent, pas reconnue comme réfugiée. Dans le cadre de l'exécution de son renvoi, il sera toutefois examiné si on peut exiger d'elle qu'elle saisisse cette possibilité de refuge interne. Dans sa jurisprudence, la Commission suisse de recours en matière d'asile a élaboré un catalogue de critères en la matière, à teneur duquel il convient de s'assurer que le minimum vital est assuré, qu'il existe un lien entre la personne intéressée et le lieu où elle pourrait trouver refuge et que l'intégration sociale est possible (JICRA 1996 No 2 cons. 6b). Lorsque l'exécution du renvoi ne peut être raisonnablement exigée, le requérant d'asile débouté est admis à titre provisoire. C'est donc dans l'examen de cas individuels que, dans une mesure adéquate, il est tenu compte de toutes les composantes de la question.

Dans ce contexte, il sied aussi de mentionner l'institution de la protection provisoire, nouvellement introduite dans la révision totale de la LAsi (art. 4 et 66ss.); cette dernière prévoit que, par un arrêté, le Conseil fédéral peut accorder la protection provisoire à des groupes de personnes déterminés aussi longtemps que celles-ci sont exposées à un danger général grave, notamment pendant une guerre ou une guerre civile ou lors de situations de violence généralisée. La protection provisoire complète la procédure d'asile individuelle ; parallèlement, elle permet d'offrir, avec célérité et efficacité, une protection adéquate à toutes les personnes exposées à un danger.

Aux questions concrètes, le Conseil fédéral répond comme suit :

1. Comme démontré ci-dessus, la pratique observée par les autorités suisses en matière d'asile peut également reconnaître, comme motif donnant droit à l'asile, la persécution imputable à des groupes non étatiques. Cette interprétation de l'article 1er de la convention de 1951 et de l'article 3 LAsi est conforme au droit communautaire de l'UE (cf. position commune du 4 mars 1996 - prise par le Conseil sur la base de l'article K.3 du Traité sur l'Union européenne - relative à l'application harmonisée de la définition du terme de "réfugié" utilisé à l'article 1er de la convention de 1951). En outre, elle concorde également avec l'interprétation qu'en donne le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) (cf. "Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié", traduction non officielle, Genève 1979, al. 65), même si le HCR recommande, par ailleurs, aux États signataires de reconnaître comme motif d'asile la persécution imputable à des tiers privés sans que la responsabilité de l'État ne soit impliquée. Toutefois, la Suisse est attentive à l'évolution que suit, en Europe, la notion de réfugié ; elle examine actuellement s'il convient de modifier la pratique suivie en matière de reconnaissance des persécutions imputables à des groupes non étatiques.

2. Il résulte de la réponse à la question 1 que la législation et la pratique suisses en matière d'asile sont fondamentalement conformes aux recommandations émises par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe en matière d'octroi de l'asile pour des motifs de persécutions imputables à des tiers privés.

Est admise provisoirement en Suisse toute personne dont la demande d'asile a été rejetée et dont le renvoi, au moment de la décision, est considéré comme inexigible. Cette pratique montre que les autorités suisses en matière d'asile tiennent compte, aujourd'hui déjà, des recommandations de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.

Réponse du Conseil fédéral.