Wortlaut

La phase 2 du programme d'aide au retour en faveur des réfugiés du Kosovo, laquelle se caractérise par la diminution de moitié de l'aide en argent liquide et par le financement du transport des effets personnels, se terminera à la fin du mois de mai 2000. C'est à cette date également que les personnes admises en Suisse à titre provisoire devront avoir quitté notre pays. Dès le mois de juin 2000, l'aide au retour ne consistera plus qu'en le versement de la somme usuelle de 600 francs.

Il semble que près de la moitié des personnes qui ont trouvé refuge en Suisse n'auront pas quitté notre pays dans les délais réglementaires, malgré la fin du conflit. La question se pose donc de savoir comment on entend procéder au renvoi de plusieurs milliers de personnes après la date butoir du 31 mai 2000. Les critiques lancées ces derniers temps par diverses organisations, selon lesquelles - dès le départ - on n'avait pas prévu des délais assez longs, visent manifestement à éviter tout rapatriement forcé. Un tel phénomène n'est pas étonnant quand on sait qu'il n'existe, de toute évidence, toujours pas de stratégie destinée à régler la question des rapatriements forcés. Dans la perspective du déferlement de futures vagues de réfugiés, il serait urgent de montrer clairement que la Suisse non seulement est prête à procéder aux rapatriements, mais aussi qu'elle est fermement décidée à le faire. Compte tenu de la situation extraordinaire que nous connaissons en l'occurrence, la Confédération se doit de venir en aide aux cantons, même si l'exécution des renvois leur incombe en vertu de la répartition actuelle des compétences. Or, malgré l'urgence, il semble que rien n'ait encore été entrepris à ce sujet.

À cet égard, nous posons les questions suivantes au Conseil fédéral :

1. Combien y a-t-il encore de personnes dans notre pays qui devraient rentrer chez elles ?

2. Parmi ces personnes, combien sont des criminels ? Quelles sont les mesures spéciales qui vont leur être appliquées ?

3. Quelles stratégies a-t-on élaborées pour continuer à favoriser le retour des réfugiés au Kosovo après la fin du mois de mai ? Quelles mesures particulières le Conseil fédéral a-t-il prévues en la matière pour aider les cantons ?

4. Jusqu'à quel point a-t-on réglé la question des rapatriements par voie terrestre ? Quelles sont les capacités existantes et en quel laps de temps pourrait-on en disposer ?

5. Selon le Conseil fédéral, combien de temps faudra-t-il pour mener à bien le rapatriement de tous les réfugiés kosovars restants ?

6. Le Conseil fédéral partage-t-il l'avis selon lequel on a fortement augmenté l'attrait de la Suisse comme terre d'asile en évoquant la possibilité d'étendre le champ d'application des programmes d'aide au retour, déjà fort généreux, mais aussi en procédant à l'admission provisoire de 13 000 réfugiés dans le cadre de l'action humanitaire de la semaine dernière ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le 30 juin 1999, quelque 63 000 personnes provenant de la République fédérale de Yougoslavie (dont environ 60 000 originaires du Kosovo) se trouvaient en Suisse au titre de l'asile. La plupart de ces personnes ont bénéficié de l'admission provisoire collective, car elles sont entrées en Suisse avant le 1er juillet 1999 ; elles ont par conséquent la possibilité de participer au programme d'aide au retour. 9000 d'entre elles environ jouissent du statut de réfugié, ont obtenu l'admission provisoire à titre individuel ou ont reçu un "permis humanitaire" (art. 13 let. f de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers ; RS 823.21). Ceci leur confère le droit de rester en Suisse. 4100 autres ressortissants de la République fédérale de Yougoslavie, touchés par une décision dont l'exécution est pendante, peuvent être admis provisoirement dans le cadre de l'"Action humanitaire 2000", décrétée le 1er mars dernier par le Conseil fédéral. Le lieu de séjour de quelque 2000 personnes est inconnu.

Environ 18 500 personnes avaient quitté la Suisse à fin janvier 2000 au cours de la phase 1 du programme d'aide au retour ; dans le cadre de la phase 2, qui s'achèvera à fin mai 2000, au total 7200 personnes s'étaient inscrites au programme en date du 28 avril 2000, dont 1872 ont déjà regagné leurs foyers. À l'heure actuelle, ce sont donc quelque 25 000 personnes qui doivent encore quitter la Suisse, de gré ou de force, dans le cadre de la phase 2 et de la phase 3.

2. Tant l'exécution des renvois que la poursuite et la répression pénales des infractions relèvent de la compétence exclusive des cantons. Eux seuls sont en mesure de saisir et d'évaluer des données statistiques portant sur le nombre de requérants d'asile tombés dans la délinquance qui se trouvent dans la phase d'exécution de la décision les concernant. La loi ne prévoit pas que ces données doivent être transmises à la Confédération ; elles ne le sont pas non plus. À la connaissance de l'Office fédéral des réfugiés (ODR), elles ne sont d'ailleurs pas relevées systématiquement dans les cantons. C'est pourquoi le Conseil fédéral n'est pas en mesure, comme il l'avait déjà indiqué dans sa réponse à l'interpellation Fehr Lisbeth (99.3523), de fournir les chiffres demandés.

Le délai de départ du 31 mai 2000, fixé uniformément par l'arrêté du Conseil fédéral du 11 août 1999, ne s'applique ni aux requérants d'asile délinquants provenant du Kosovo, ni aux asociaux, ni aux personnes entrées en Suisse après le 1er juillet 1999. Si la décision de renvoi les concernant est entrée en force, les intéressés peuvent être reconduits au Kosovo avant l'échéance du délai général de départ. En conséquence, les cantons ont procédé, avec l'aide de l'ODR, à 421 rapatriements (état au 23 avril 2000) depuis la reprise des vols de ligne à destination de l'aéroport international de Pristina, le 21 janvier 2000. La cheffe du DFJP a pu signer, le 6 avril 2000, lors du voyage qu'elle a effectué du 5 au 7 avril 2000 au Kosovo, avec les autorités civiles des Nations Unies in situ (MINUK) un "memorandum of understanding" portant sur l'entrée des personnes rapatriées sous contrainte ; de ce fait, l'ODR continuera d'organiser, d'entente avec les cantons, des vols charters afin d'effectuer les rapatriements à destination du Kosovo, si le besoin s'en fait sentir. Un premier vol spécial, avec à bord 58 personnes parfois délinquantes, récalcitrantes ou violentes, a eu lieu, le 12 avril 2000, ce qui porte à 479 le nombre total des renvois effectués sous contrainte en date du 23 avril 2000.

Aux termes d'ententes bilatérales conclues entre l'ODR et les sociétés aériennes commerciales desservant régulièrement Pristina, on dispose de capacités suffisantes, qui peuvent d'ailleurs être accrues si nécessaire, pour assurer l'exécution forcée de renvois par voie aérienne, du début janvier 2000 à la fin mai 2000. L'ODR peut également obtenir suffisamment de places sur des vols de ligne pour garantir la mise en oeuvre, dans les délais, des rapatriements sous contrainte du 1er juin au 31 décembre 2000. En cas de besoins accrus, notamment en présence de personnes particulièrement récalcitrantes ou violentes, il est possible de compléter les vols de ligne par des vols charters. D'autres mesures exceptionnelles ne sont pas prévues.

3. Que ce soit dans le domaine de l'asile ou dans celui des étrangers, l'obligation légale d'exécuter les renvois incombe aux cantons. Le succès de la politique en matière de renvoi arrêtée par la Confédération repose donc sur leur soutien.

Depuis le début du mois de décembre 1999, l'ODR planifie systématiquement la phase 3 des retours à destination du Kosovo. Les résultats de cette planification ont, en janvier 2000, permis à la cheffe du DFJP et à l'ODR d'entamer des discussions approfondies sur la marche à suivre et sur l'engagement, suffisamment tôt, des autorités et des organisations concernées dans le processus de décision.

Le 1er mars 2000, l'ODR a présenté le résultat de ses travaux préliminaires : l'ébauche d'une stratégie de rapatriement des personnes chassées du Kosovo par la guerre. Le DFJP a transmis ce document aux cantons et les a priés de lui communiquer leur avis avant le 31 mars 2000 ; les résultats de cette consultation seront étudiés au niveau gouvernemental, dans le cadre d'une conférence nationale sur l'asile qui sera tenue le 4 mai 2000. Parallèlement à cette procédure de consultation, les autorités cantonales de police des étrangers et les coordinateurs en matière d'asile ont été informés des objectifs, des mesures et des conditions envisagées.

Le document susmentionné peut d'ailleurs être consulté sur Internet en allemand ou en français (http ://www.asile.admin.ch/deutsch/asyl5d.htm ou http ://www.asile.admin.ch/franz/asyl5f.htm).

Pour ce qui est du rapatriement des personnes chassées du Kosovo par la guerre, le Conseil fédéral privilégie l'encouragement des retours volontaires. D'ici à la fin mai 2000, de concert avec les services-conseils des cantons, la Confédération s'emploiera à convaincre, par une information intensifiée et ciblée, les personnes tenues de quitter la Suisse de prendre part à la phase 2 du programme d'aide au retour. En exécutant suffisamment tôt le rapatriement des personnes frappées d'une décision de renvoi entrée en force, pour lesquelles le délai de départ général du 31 mai 2000 ne s'applique pas, la Confédération montrera ainsi clairement sa détermination.

Les personnes tenues de quitter la Suisse qui n'observeront pas le délai du 31 mai 2000 devront compter avec l'exécution systématique des renvois à destination du Kosovo, conformément à la stratégie arrêtée par la Confédération. On a renoncé à introduire des critères supplémentaires d'échelonnement des départs afin de mener à terme les renvois dans le laps de temps le plus bref possible. Dans des cas d'espèce, on peut donc tenir compte, dans le cadre de demandes de reconsidération, de révision et de prolongation des délais, des éléments susceptibles d'entraver l'exécution d'un retour. À cet égard, les critères énoncés par la "Directive du 20 septembre 1999 relative à la levée de l'admission collective provisoire et à l'encouragement du retour de certains groupes de ressortissants yougoslaves domiciliés en dernier lieu dans la Province du Kosovo" (grossesse, maladie, poursuite du voyage dans un État tiers et achèvement de l'année scolaire en cours) font exclusivement règle pour les demandes de prorogation de délai. Dans une ébauche de stratégie remise aux cantons, il est toutefois proposé que ceux-ci, en complément de la directive, accordent également aux adolescents en formation un report de délai jusqu'à l'achèvement de celle-ci. Le cas échéant, les critères d'échelonnement s'appliquant aux minorités ethniques restent réservés dans la mesure de leur admissibilité.

Comme nous l'avons déjà mentionné, la cheffe du DFJP s'est rendue, du 5 au 7 avril 2000, au Kosovo, avant le début de la phase 3 du programme de retour, afin de se rendre compte personnellement de la situation et notamment de signer un "memorandum of understanding" concernant l'encouragement et la simplification du retour de personnes originaires du Kosovo conclu entre la MINUK et la Suisse. De plus, les entretiens menés avec les représentants locaux, les forces de police des Nations Unies (UN Civilian Police Force - UNCIVPOL), l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe et le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés ainsi que des personnes rapatriées de Suisse ont fait partie intégrante de ce voyage. Tous les interlocuteurs se sont accordés à dire que la situation était plus stable et plus sûre qu'elle ne l'était encore voici quelques mois. Rien n'entravant plus le retour des personnes chassées de chez elles, on peut notamment s'en tenir au délai du 31 mai 2000 pour mettre fin à la phase 2, ne serait-ce que pour les Albanais du Kosovo. À l'issue de la Conférence du 4 mai 2000 sur l'asile, il faudra prendre une décision en ce qui concerne les minorités, les personnes qui ont particulièrement besoin de protection et les adolescents en cours de formation.

La Confédération est tenue, de par la loi, de soutenir les cantons sur le plan logistique, organisationnel et administratif lors de l'accomplissement de la mission qui est la leur en matière d'exécution des décisions (cf. art. 22a de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers partiellement modifiée ; RS 142.20). À cet égard, la priorité a été accordée à la conclusion d'accords de réadmission et de transit avec les États limitrophes du Kosovo ainsi qu'à la concertation des actions avec la MINUK. Dans ce secteur, la mise en oeuvre a déjà commencé. L'accord de réadmission et de transit avec la Macédoine est en vigueur depuis le 22 juillet 1998 ; de même, un accord de réadmission, qui porte également sur le transit des personnes retournant de Suisse au Kosovo par le territoire de l'Albanie a été signé le 29 février 2000 avec ce pays. Dans la foulée, un accord multilatéral de transit, qui autorise les ressortissants yougoslaves en provenance des pays d'accueil à rentrer par voie terrestre au Kosovo sans visa de transit et à emprunter le territoire des États contractants (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Allemagne, Italie, Croatie, Autriche, Suisse, Slovénie et Hongrie) aux fins du retour définitif et volontaire dans la République fédérale de Yougoslavie/Province du Kosovo, a été signé le 21 mars 2000. Toutes les conditions nécessaires, au niveau international, pour opérer le retour des intéressés, qu'il soit indépendant ou non, sont donc remplies, dans les délais, du fait de la signature d'un "memorandum of understanding", le 6 avril 2000, par la cheffe du DFJP à l'occasion de son voyage au Kosovo.

La mise en oeuvre rapide de structures d'exécution encore plus performantes et une coopération étroite entre les autorités fédérales et les autorités cantonales chargées de l'exécution des décisions revêtent une importance particulière. Si l'Organisation internationale des migrations (OIM) est prête à organiser, sur demande de l'ODR, les vols spéciaux des rapatriements volontaires et individuels qui s'inscrivent dans le cadre de l'aide au retour, elle ne coopère toutefois pas aux renvois sous contrainte. Comme l'expose la réponse à la question 3, l'ODR a veillé à ce que des capacités de transport suffisantes soient disponibles pendant toutes les phases du programme de retour.

Afin d'intensifier encore la coopération avec les autorités cantonales compétentes et d'apporter une solution rapide et efficace aux problèmes qui surgissent lors de l'exécution de renvois, l'ODR a constitué un groupe de spécialistes pour le Kosovo, composé de représentants des polices des étrangers des cantons d'Argovie, de Berne, de Vaud et de Zurich, qui se réunit une fois par mois.

Il est prévu de répartir entre les cantons, au prorata, les capacités de transport obtenues par les services d'aide aux départs de la Confédération. Dans le cadre de leurs compétences, les cantons seront en principe libres d'attribuer les places dont ils disposent aux personnes frappées d'une décision de renvoi entrée en force qu'ils auront eux-mêmes désignées. A une exception près, la Confédération n'a pas prévu d'adresser des recommandations aux cantons sur les priorités à suivre lors de l'exécution des renvois. En cas de rapatriement de familles avec des enfants en âge de scolarité, la Confédération entend éviter que les enfants, qui auraient achevé l'année scolaire en cours puissent prolonger leur scolarité en raison du retard pris dans l'exécution du renvoi. Dans ce sens, la Confédération recommandera vraisemblablement aux cantons de rapatrier en priorité au Kosovo, dès le 1er août 2000, les familles avec des enfants en âge de scolarité. La reconstruction des écoles constitue d'ailleurs l'une des pierres angulaires de l'aide aux structures locales fournie dans le cadre du programme d'aide au retour.

Le dépouillement des avis écrits transmis par les cantons, dans le cadre de la procédure de consultation, a révélé que les gouvernements de ces derniers approuvaient, pour l'essentiel, le document exposant la stratégie envisagée. Bien que plusieurs cantons aient une opinion divergente sur certains points, toutes les propositions du DFJP recueillent, en fin de compte, une large majorité. Ainsi, tous les cantons, à l'exception de celui de Genève, souhaitent s'en tenir au délai de départ du 31 mai 2000. Les questions restées ouvertes seront réglées, comme prévu, à l'occasion de la Conférence nationale du 4 mai 2000 sur l'asile. En outre, la Commission fédérale des réfugiés, qui s'était penchée sur les points principaux du document à l'occasion de sa dernière réunion plénière, a accepté en majorité, dans leur principe, les propositions de la Confédération.

4. L'accord de réadmission conclu avec l'Albanie règle également le transit d'Albanais du Kosovo par son territoire, que leur retour soit volontaire ou non. En outre, il prévoit des dispositions sur la coopération de l'Albanie dans le transport organisé ou sous escorte policière de personnes rapatriées à travers son territoire. L'accord entrera en vigueur dès que la procédure nationale requise en Albanie aura été menée à terme.

L'accord de réadmission conclu avec la Macédoine, entré en vigueur le 22 juillet 1998, prévoit, outre la reprise par les États contractants de leurs propres nationaux, le transit de ressortissants d'États tiers renvoyés (de force) sous escorte dans leur État d'origine ou dans un État tiers (p. ex. le Kosovo). Ainsi, toutes les conditions requises pour le renvoi sous contrainte par voie de terre (convois de bus) via l'Italie, l'Albanie et la Macédoine sont elles aussi fondamentalement acquises. En raison des problèmes qu'entraînent les transports terrestres sur les plans de l'organisation, des délais et de la sécurité, et au vu de leur coût plus élevé que les transports aériens, ils ne constituent pas une option viable à l'heure actuelle. Telle est aussi la conclusion à laquelle sont parvenus les représentants des autorités de police des étrangers des cantons d'Argovie, de Berne, de Vaud et de Zurich, lors de la réunion du groupe de spécialistes pour le Kosovo, le 9 mars 2000. Ceux-ci donnent nettement la préférence aux vols charters.

Bien que des considérations de nature organisationnelle et financière ainsi que des difficultés techniques liées à la sécurité plaident contre l'organisation de rapatriements forcés par la voie terrestre, cette possibilité demeure ouverte et revêt de l'importance notamment pour les retours volontaires individuels.

5. L'objectif recherché par la stratégie du retour de la Confédération est de mener à terme au plus vite le rapatriement des personnes chassées du Kosovo par la guerre. Le succès de l'opération dépend cependant de facteurs externes sur lesquels on a peu ou pas de prise, tels que la mise en place du processus de paix et son évolution. Ainsi, il convient de veiller, lors de la planification des rapatriements opérés à partir des États d'accueil, à ce que ces retours ne se traduisent pas par une surcharge de l'infrastructure sociale, toujours précaire au Kosovo, par une aggravation des problèmes de sécurité et par un déséquilibre de la situation sur place. La mise en oeuvre rapide de retours à grande échelle présuppose une coopération efficace avec la MINUK afin de faciliter l'entrée des personnes ne regagnant pas leurs foyers de leur plein gré. Le Conseil fédéral mettra tout en oeuvre pour que les retours s'effectuent le plus rapidement possible.

6. Les catégories de personnes admises à bénéficier de l'"Action humanitaire 2000" et à prendre part aux programmes d'aide au retour sont clairement définies. Ces deux mesures ont un point commun : elles ne sont, en principe, ouvertes qu'aux requérants d'asile ou aux personnes admises provisoirement qui se trouvaient déjà en Suisse au moment où l'arrêté du Conseil fédéral est entré en vigueur. Les personnes arrivées ultérieurement en Suisse dans le but de profiter de l'"Action humanitaire 2000" ou des prestations liées à un programme d'aide au retour en sont exclues d'emblée.

L'"Action humanitaire 2000" concerne des personnes qui se trouvent en Suisse depuis de nombreuses années, dont le séjour peut être réglé selon des conditions clairement définies et pour lesquelles l'exécution du renvoi constituerait, sur le plan humanitaire, un cas de rigueur disproportionné. De plus, s'agissant de personnes souvent déjà bien intégrées, l'exécution du renvoi impliquerait de lourdes charges. L'"Action humanitaire 2000" contribue à décharger les organes d'exécution et, partant, à accroître l'efficacité dans le domaine de l'exécution. Cette manière de procéder permettra d'éviter que la Suisse ne laisse planer un doute sur sa volonté d'exécuter les renvois.

Le Groupe de gestion interdépartemental chargé de l'aide au retour (ILR) examine actuellement la question de la mise en oeuvre de programmes d'aide au retour en faveur d'autres pays de provenance. Il appert néanmoins que les modalités de l'aide individuelle (p. ex. argent liquide, petit crédit, conseils, encadrement et soins médicaux) et de l'aide structurelle doivent être adaptées à chaque situation particulière et que le concept retenu pour les Balkans ne peut être appliqué tel quel à d'autres pays. À cet égard, la prévention des facteurs d'attrait indésirables revêt une grande importance et cet aspect devra - comme ce fut le cas pour les programmes en faveur de la Bosnie-Herzégovine et du Kosovo - être dûment pris en compte lors de la décision relative à de nouveaux programmes d'aide au retour conçus par l'ILR.

Dans ces conditions, le Conseil fédéral ne partage pas l'avis selon lequel l'"Action humanitaire 2000" et les programmes d'aide au retour auraient pour effet d'augmenter l'attrait de la Suisse comme terre d'asile.

Réponse du Conseil fédéral.