Wortlaut

Le Conseil fédéral est invité à s'engager avec d'autres États pour que soient instituées des procédures arbitrales indépendantes et transparentes permettant de concilier les intérêts entre les pays débiteurs et les pays créanciers ; il devra notamment s'engager en faveur de la création d'un droit international des faillites.

Begründung

Lorsqu'un État est confronté à des difficultés de paiement, l'opportunité et l'ampleur de l'aide qui doit lui être apportée dépend du bon vouloir de ses créanciers. L'État débiteur ne dispose d'aucun moyen légal face à ses créanciers pour faire valoir un droit au financement des besoins fondamentaux de sa population comme l'alimentation, l'éducation, la santé, l'approvisionnement en eau, les transports publics, etc. L'absence d'une instance indépendante susceptible de concilier de manière correcte et ouverte les intérêts d'un État insolvable et de ses créanciers dans une procédure d'allègement ou de rééchelonnement de la dette se fait sentir au détriment de la population. Aucun droit minimum à la couverture des besoins élémentaires n'est reconnu aux populations, souvent très pauvres dans leur majorité, des pays surendettés.

Selon le chapitre 9 du droit américain des faillites, les États et les municipalités peuvent, à l'instar des personnes physiques et des entreprises, demander une conciliation. Seul un règlement permet alors aux créanciers de récupérer une partie de leurs créances. Il est tenu compte, entre autres, des rentrées fiscales prévisibles et des tâches ordinaires incombant à la collectivité publique. La population concernée est entendue dans une procédure ouverte.

Diverses institutions ont déjà demandé la mise en place d'une telle procédure. Avec l'aide d'autres États, le Conseil fédéral pourrait intervenir au niveau des administrateurs de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international pour qu'un droit des faillites soit institué sur le plan international.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Depuis la crise de l'endettement des années quatre-vingt, on a demandé à plusieurs reprises que soit élaborée une juridiction arbitrale permettant de résoudre de manière indépendante les cas de faillites étatiques. On sollicite actuellement, et ce notamment dans la campagne internationale "Jubilee 2000" qui réunit des organisations non gouvernementales, la création d'un tribunal international compétent en matière de faillite.

On pense généralement à une juridiction permettant de faire appel à une instance arbitrale internationale lorsqu'un pays se déclare insolvable. Cette instance réunirait un nombre égal de représentants de l'État insolvable et du pays créancier et serait présidée par une autorité indépendante agréée par les deux parties. De cette manière, la société civile des pays endettés, les institutions financières internationales ainsi que les créanciers privés seraient représentés. Tout comme un tribunal national compétent en matière de faillite, l'instance arbitrale en question serait chargée de fixer un arrangement entre le pays endetté et ses créanciers, qui soit contraignant pour les deux parties. Comme cela est d'usage sur le plan national, il s'agirait là de limiter les exigences du créancier de telle façon que le débiteur puisse subvenir à ses besoins élémentaires. Le droit de la population du pays endetté à obtenir suffisamment de nourriture, à suivre une scolarité de base, à bénéficier de soins ainsi qu'à disposer d'une infrastructure opérationnelle minimale serait ainsi respecté.

Suivant les partisans de la création d'un tribunal international compétent en matière de faillite, une telle instance permettrait d'établir une relation "juste et équitable" entre les pays endettés et leurs créanciers. Les partisans font aussi souvent remarquer que, si cet organe existait, les créanciers prendraient davantage de précautions avant d'octroyer des crédits. Les pays en développement risqueraient alors moins de contracter de nouvelles dettes.

Au niveau national, les tribunaux compétents en matière de faillite en mesure de fonctionner se sont révélés être des institutions extrêmement utiles. Leur efficacité repose cependant largement sur le fait que les décisions qu'ils prennent sont exécutoires. Les autorités nationales de faillite ont en règle générale la possibilité de confisquer des biens au débiteur et de les vendre pour satisfaire les prétentions du créancier. En outre, elles peuvent désigner de nouveaux organes de gestion à la tête des entreprises en faillite. Au niveau international, de telles mesures seraient difficilement applicables, car elles porteraient atteinte à la souveraineté du pays endetté. La communauté internationale peut uniquement exiger d'un pays insolvable qu'il négocie un accord de rééchelonnement de la dette avec ses créanciers.

La comparaison avec les procédures de faillite, concernant les collectivités publiques, telles que le prévoit le droit américain, pose le même problème. En effet, lorsque ce type de législation est appliqué, on fait généralement appel à des autorités externes pour gérer les finances des États ou des municipalités en faillite. Ce type de législation n'est donc pas compatible avec le droit à la souveraineté d'un pays.

Étant donné que le droit des faillites national est exécutoire, les débiteurs sont en règle générale fortement incités à satisfaire aussi longtemps que possible à leurs engagements financiers dans les délais impartis. Cela n'est pas toujours le cas au niveau international. Au manque de protection formelle de l'État débiteur, manque déploré par l'auteur de la motion, répond le manque de moyens juridiques à la disposition du créancier désireux de faire valoir ses droits. Une telle situation augmente considérablement le risque que les pays endettés cessent d'assurer le service de leur dette bien avant qu'ils soient insolvables du point de vue économique.

Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral estime que la création d'un tribunal international compétent en matière de faillite est problématique. La question se pose, en effet, de savoir si une telle institution contribuerait à éliminer les causes du surendettement de nombreux pays en développement. Ces causes résident le plus souvent dans l'adoption, par le passé, de stratégies de développement inadaptées et dans le manque de structures économiques solides. En règle générale, les créanciers d'États insolvables ne sont d'ailleurs prêts à accorder des remises de dette que si le pays débiteur participe à l'élimination des causes de l'endettement en s'engageant à procéder à des réformes économiques.

La communauté internationale a toutefois constaté que l'endettement de nombreux pays en développement entrave sérieusement la croissance de ces derniers et qu'il y a lieu d'éliminer cet obstacle. Les pays créanciers occidentaux regroupés dans le Club de Paris accordent depuis la fin des années quatre-vingt déjà des remises à des pays débiteurs lors du rééchelonnement de dettes bilatérales. De plus, l'initiative de désendettement de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international (FMI) en faveur des pays en développement pauvres et lourdement endettés (dite initiative HIPC), lancée en 1996, a pour but de faire participer toutes les catégories de créanciers à la remise de la dette.

Dans le cadre de l'initiative HIPC, les pays créanciers occidentaux se sont déclarés prêts à accorder une remise de la dette extérieure jusqu'à hauteur de 90 % aux pays qui s'engagent à mettre en oeuvre des réformes. Quant aux institutions financières internationales, elles sont prêtes à réduire leurs créances de telle sorte que la dette extérieure des pays concernés soit considérée comme supportable en vertu des valeurscibles convenues. Compte tenu des critères d'admission en vigueur, seuls 36 pays peuvent toutefois bénéficier pour le moment de mesures de désendettement au titre de l'initiative.

Les programmes d'ajustement soutenus dans ces pays par le FMI et la Banque mondiale, en complément à l'initiative HIPC, prévoient qu'une partie des ressources devenues disponibles en raison de la remise de dette doit être utilisée pour la formation scolaire primaire, les soins de santé et les infrastructures de base. Ces programmes sont intégrés dans un cadre politique de développement que le pays concerné doit esquisser lui-même, en associant sa société civile et en s'inspirant des stratégies de lutte contre la pauvreté (Poverty Reduction Strategy Papers) définies lors de l'assemblée annuelle de 1999 des institutions de Bretton Woods. Les programmes d'ajustement du FMI contiennent également des valeurs limites qui doivent être respectées lorsque de nouveaux crédits sont contractés à l'étranger à des conditions normales. Il s'agit ainsi d'éviter un nouvel endettement, ce qui, avec l'élimination des contrôles des prix étatiques et d'autres déficiences structurelles, devrait permettre de créer les bases propices aux investissements étrangers directs à long terme. L'initiative HIPC répond ainsi à certains voeux de l'auteur de la motion.

La participation de la Suisse aux coûts assumés par les institutions financières internationales dans le cadre de l'initiative HIPC en faveur des pays pauvres très endettés se monte à quelque 160 millions de francs au total. Le Conseil fédéral estime que cette initiative est un moyen prometteur de réduire la dette extérieure des pays en développement à un niveau supportable et de créer les conditions propres à une croissance durable.

Au sein des organes de conseil et de décision des institutions financières internationales, le Conseil fédéral continuera néanmoins de défendre les intérêts des pays en développement lourdement endettés. Il est dès lors disposé à accepter la motion sous forme de postulat.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.