Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de prendre les mesures qui s'imposent pour que :

1. l'accès à la procédure d'asile soit garanti dans les aéroports ;

2. les droits fondamentaux concernant la procédure soient garantis ;

3. le droit à des voies de recours efficaces et à une représentation légale qualifiée soit garanti.

Begründung

Chaque année, quelque 600 personnes déposent une demande d'asile à l'aéroport de Zurich. À cet égard, diverses personnes se sont plaintes du fait que les demandes d'asile ne sont pas automatiquement communiquées à l'office (cf. "Asyl" 3/00, Revue suisse pour la pratique et le droit d'asile pp. 3, 18, 25 et 31). C'est la police de l'aéroport (art. 12 OA 1) qui est chargée de communiquer à l'office fédéral les demandes déposées. La loi prévoit que toute demande de protection - même les demandes informelles - doit être enregistrée comme demande d'asile sans autres mesures d'instruction et transmise immédiatement pour examen à l'autorité compétente. Il ne faut pas que l'enregistrement des demandes d'asile relève d'une décision arbitraire, car sinon le principe du non-refoulement serait compromis. Il convient donc de prendre des mesures adéquates pour que la loi et la convention sur les réfugiés soient respectées. On pourrait, par exemple, envisager que des fonctionnaires de l'Office fédéral des réfugiés (ODR) enregistrent les demandes à l'aéroport.

La procédure à l'aéroport se caractérise par des délais extrêmement courts, la restriction de la liberté de mouvement des demandeurs d'asile, l'assignation à ces derniers de la zone de transit comme lieu de séjour, ainsi que par une procédure particulière. Le risque d'"erreur judiciaire" est donc considérable, et les conséquences en sont dramatiques. Les voies de droit revêtent donc une importance cruciale.

Normalement, même s'il dispose d'informations suffisantes à l'aéroport, un demandeur d'asile ne connaît pas bien sa situation juridique et n'arrivera pas, par ses propres moyens, à faire valoir ses droits dans les brefs délais qui lui sont impartis. Les demandeurs d'asile ne connaissent, en général, pas les langues officielles et le droit suisses, n'ont souvent pas d'argent et ont beaucoup de mal à prendre contact avec un représentant légal qualifié depuis la zone de transit. Pour pouvoir faire valoir leur droit de recours en l'espace de 24 heures (délai légal) ou pour déposer une demande d'effet suspensif, les demandeurs d'asile à l'aéroport sont le plus souvent tributaires d'un représentant légal qualifié. Toutefois, dans les aéroports, seuls les mineurs y ont droit.

Selon la directive de l'ODR (asile 21.2 du 20 septembre 1999 concernant l'enregistrement et le traitement des demandes d'asile présentées à l'aéroport), c'est la police aéroportuaire qui procède aux auditions, sans représentant des oeuvres d'entraide et sans retraduction obligatoire, ni signature du procès-verbal. Cette situation contredit le message du Conseil fédéral concernant la nouvelle loi sur l'asile, où il affirmait que la loi tenait compte des recommandations du Comité des ministres du Conseil de l'Europe. En vertu de ces recommandations, c'est l'autorité décisionnelle compétente qui devrait procéder aux auditions, à savoir l'ODR - recommandation du Comité des ministres du Conseil de l'Europe No R (94) 5 relative aux lignes directrices devant inspirer les États membres du Conseil de l'Europe à l'égard des demandeurs d'asile dans les aéroports européens. En outre, il est contestable que, s'agissant de la qualité des auditions, les instructions prévoient des exigences moindres que celles de la loi.

Les restrictions des garanties en matière de procédure et de protection juridique ne sont pas des moyens adéquats pour lutter contre les abus. La procédure à l'aéroport doit elle aussi servir à reconnaître des personnes ayant besoin de protection. Les mesures proposées doivent permettre de combler les lacunes actuelles dans le domaine de la protection juridique.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Du fait de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'asile, la procédure à l'aéroport a été révisée et ancrée au niveau de la loi. Dans le cadre de cette procédure, l'ODR examine si le demandeur d'asile satisfait aux conditions posées pour l'entrée en Suisse et, partant, pour une procédure d'asile dans notre pays. La procédure menée à l'aéroport précède celle de première instance selon l'article 25ss. de la loi sur l'asile.

La police aéroportuaire, responsable du contrôle frontalier à l'aéroport, a la compétence d'enregistrer les demandes d'asile. Elle annonce sans délai les requêtes émanant de ressortissants étrangers à l'ODR, qui entretient un service de piquet dans ce but. Si le demandeur satisfait aux conditions légales faites à l'entrée en Suisse, l'ODR l'autorise à pénétrer dans notre pays aux fins de la procédure d'asile. Les personnes pour lesquelles il n'est pas immédiatement possible de déterminer si les conditions d'obtention d'une autorisation d'entrée sont remplies se voient refuser provisoirement l'entrée en Suisse. L'ODR leur assigne alors un lieu de séjour à l'aéroport pour la durée probable de la procédure, mais pour 15 jours au plus ; elles ont le droit d'être entendues préalablement. L'assignation d'un lieu de séjour à l'aéroport doit leur être notifiée dans les 48 heures suivant le dépôt de leur demande ; les voies de droit doivent leur être indiquées simultanément. Un aide-mémoire disponible en 13 langues expose aux requérants le déroulement de la procédure qu'ils vont vivre, leurs droits et obligations, de même que les voies de recours dont ils disposent et la possibilité qu'ils ont de se faire représenter. L'accès des demandeurs d'asile à une représentation juridique qualifiée est assuré en tout temps.

A Zurich, le requérant fait l'objet d'une audition circonstanciée menée par une unité spéciale de la police de l'aéroport sur sa demande d'asile, le cas échéant avec l'aide d'un interprète ; à Genève, cette tâche est déléguée à la police cantonale des étrangers. Un procès-verbal détaillé de l'audition est dressé. C'est sur la base de ce procès-verbal et au vu des conclusions de mesures d'instruction éventuelles que l'ODR détermine si les conditions d'entrée en Suisse sont remplies. Lorsque l'office prend définitivement la décision de ne pas autoriser le requérant à entrer en Suisse, il ordonne soit son renvoi préventif dans un État tiers, soit son renvoi immédiat dans son État d'origine ou de provenance. Le renvoi du requérant dans l'État d'origine ou de provenance ne peut être décidé que si l'ODR et le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) estiment d'un commun accord qu'il n'y est manifestement pas menacé de persécution. Le requérant peut recourir devant la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) contre les décisions de renvoi rendues par l'ODR.

Les lacunes que présente encore la procédure à l'aéroport pour ce qui est du domaine général des étrangers doivent être comblées dans le cadre de la révision en cours de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers. Un groupe de projet (projet "Aéroport") constitué de représentants de l'ODR, de l'Office fédéral des étrangers et de la Direction des affaires sociales et de la sécurité du canton de Zurich a été mis sur pied, en décembre 1999, sur mandat du Département fédéral de justice et police et de la direction susmentionnée du canton de Zurich. Dans le cadre de ce projet, les procédures et les différentes phases suivies dans le domaine de l'asile et des étrangers ont fait l'objet d'une analyse à l'aéroport de Zurich-Kloten. Au vu de cette dernière, on a pris, entre autres, des mesures concernant l'hébergement des requérants à l'aéroport et la garantie de l'accès effectif à une consultation juridique au cours de la procédure d'asile. De plus, on a tenu compte des résultats de l'analyse dans le projet de loi fédérale sur les étrangers du Conseil fédéral, soumis à consultation. Fait nouveau, il comporte une réglementation de la procédure de renvoi à l'aéroport relevant du droit des étrangers.

Les conditions législatives d'une application correcte de la procédure d'asile à l'aéroport sont ainsi acquises et, si tant est qu'elles concernent le domaine général des étrangers à l'aéroport, elles sont en cours de révision. Le Conseil fédéral ne voit pas la nécessité d'adapter la loi sur l'asile en la matière.

1. Le contrôle frontalier opéré à l'aéroport est du ressort des autorités cantonales compétentes. Celles-ci doivent examiner si les conditions d'obtention d'une autorisation d'entrée en Suisse sont remplies. Le Conseil fédéral partage l'avis de l'auteur de la motion : lorsque les autorités cantonales compétentes de par l'ordonnance sur l'asile enregistrent la demande d'asile, elles ne disposent d'aucune marge de manoeuvre dès que l'étranger signale qu'il souhaite demander la protection de la Suisse contre des persécutions.

La police de l'aéroport est tenue par les article 18 et 19 alinéa 1er LAsi lorsqu'elle enregistre la demande d'asile. Ceci est également valable pour tous les fonctionnaires chargés du contrôle aux frontières de notre pays. En effet, toute manifestation par laquelle une personne demande à la Suisse de la protéger contre des persécutions est considérée comme une demande d'asile. L'ODR entretient 24 heures sur 24 un service de piquet chargé d'enregistrer

les demandes d'asile ; il est constamment atteignable par les fonctionnaires de la police aéroportuaire. L'accès à la procédure d'asile est ainsi acquis pour tous les requérants d'asile.

Conséquence du projet "Aéroport", l'ODR met sur pied, dans ses locaux de Zurich, un centre de compétences destiné aux procédures d'asile présentées à l'aéroport. La police aéroportuaire dispose ainsi d'un partenaire explicite à l'office. De ce fait, il est inutile que ce dernier délègue des fonctionnaires à l'aéroport.

2. Une directive de l'office édictée en complément de la loi sur l'asile prévoit l'enregistrement et le traitement de demandes d'asile présentées à l'aéroport (directive asile 21.2 du 20 septembre 1999). Le respect des droits fondamentaux de procédure est assuré, à l'aéroport, tant par des dispositions institutionnelles que par des garanties individuelles accordées aux requérantss d'asile.

Les recommandations du 21 juin 1994 du Comité des ministres du Conseil de l'Europe, auxquelles l'auteur de la motion se réfère, prévoient que les autorités compétentes pour l'enregistrement des demandes d'asile à la frontière doivent disposer d'instructions précises sur le déroulement de la procédure. L'examen des demandes d'asile présentées à la frontière, y compris l'audition des requérants, doit rester l'apanage des autorités chargées de la procédure d'asile. De plus, il convient que l'ensemble de cette dernière se déroule, avec le minimum de retard et avec le soin requis, sous le contrôle de l'autorité compétente.

Les auditions menées dans le cadre de la procédure à l'aéroport sont effectuées par des fonctionnaires cantonaux spécialisés de la police aéroportuaire, dont la formation est régulièrement assurée par l'ODR, qui suivent les instructions précises de l'office. Si nécessaire, les autorités cantonales consultent, dans des cas individuels, les sections compétentes de ce dernier. Les procès-verbaux des auditions sont transmis à la section de l'office responsable du traitement de la demande d'asile. Si l'état des faits n'a pas été établi définitivement lors de l'audition, la section compétente de l'office peut faire procéder à une audition complémentaire. La procédure à l'aéroport se trouve donc, dans sa totalité, sous le contrôle permanent de l'ODR. Elle est effectuée exclusivement par des autorités chargées de la procédure d'asile et qui en ont l'expérience.

Au cours de la procédure menée à l'aéroport, on examine d'abord si les conditions de l'entrée en Suisse sont remplies. Les dispositions régissant la procédure à l'aéroport précèdent, dans la systématique, celles qui s'appliquent à la procédure de première instance. L'ODR a décidé, pour mieux asseoir la valeur probante du procès-verbal de l'audition, de le faire retraduire à l'avenir, même dans le cadre de la procédure menée à l'aéroport, et de le faire signer par le requérant d'asile.

La procédure à l'aéroport satisfait, par un traitement immédiat des demandes et de brefs délais, à l'obligation faite aux autorités d'agir avec célérité. Le Conseil fédéral est parvenu à la conclusion "qu'un séjour d'une durée maximale de 15 jours" devrait être conforme à la jurisprudence de la Commission européenne des droits de l'homme en application de l'article 5 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH).

Le Conseil fédéral estime que les auditions menées à l'aéroport répondent, en tous points, aux exigences de qualité de la recommandation du Comité des ministres du Conseil de l'Europe No R (94) 5.

Les recommandations du Comité des ministres du Conseil de l'Europe relatives à l'information fournie aux requérants d'asile aux aéroports sont remplies. Lors de l'enregistrement de sa demande, la police de l'aéroport remet au requérant un aide-mémoire rédigé dans les langues des États de provenance les plus fréquemment rencontrées, aide-mémoire qui lui expose ses droits et ses obligations. Ce document lui indique formellement qu'il a le droit de se faire représenter. De plus, lors de son audition par la police de l'aéroport, effectuée en présence d'un interprète, on lui demande explicitement s'il a des questions sur son séjour dans la zone de transit ou sur le contenu de l'aide-mémoire. On garantit ainsi que l'information fournie aux requérants d'asile sur leurs droits et obligations ne comporte aucune lacune.

3. On peut refuser provisoirement l'entrée en Suisse aux personnes qui présentent une demande d'asile dans un aéroport suisse, après leur avoir accordé au préalable le droit d'être entendues. Le refus leur est notifié dans une décision susceptible de recours énonçant les voies de droit à leur disposition. Les décisions et les arrêts de la CRA sont traduits intégralement aux intéressés par des interprètes s'ils ne connaissent ni l'une des langues officielles suisses, ni l'anglais. Le recours doit être déposé dans les 24 heures. La CRA se prononce sur lui dans les 48 heures.

En règle générale, la décision de renvoi préventif de l'intéressé ou celle ordonnant son renvoi dans son État d'origine ou de provenance, prise alors qu'il se trouve à l'aéroport, est immédiatement exécutoire. L'intéressé a toute liberté de demander la restitution de l'effet suspensif du recours dans les 24 heures suivant la notification de la décision de renvoi et d'arrêter ainsi d'éventuels préparatifs visant à assurer l'exécution de la mesure. De ce fait, l'exécution du renvoi est suspendue pendant les 24 heures qui suivent la notification de la décision. La CRA se prononce dans les 48 heures sur les demandes de restitution de l'effet suspensif du recours.

Les autorités doivent veiller à ce que le demandeur d'asile puisse effectivement prendre contact avec un représentant qualifié en accordant, par exemple, l'accès aux conseils juridiques, qu'ils aient reçu leur mandat ou qu'ils soient sur le point de se le voir confier, à un local destiné à cet effet, sis dans la zone de transit de l'aéroport.

Le projet "Aéroport" tient compte des données spécifiques à la procédure menée à l'aéroport de Zurich en ce que le demandeur d'asile sera informé des possibilités de consultation et de représentation juridiques au moment où il se verra remettre la décision qui lui assigne un lieu de séjour à l'aéroport. Il recevra une information écrite rédigée dans une langue qu'il comprend lui indiquant comment avoir gratuitement accès à un service de consultation juridique professionnel. En outre, il pourra se servir d'un appareil de télécopie.

Les objectifs de la motion sont déjà atteints du fait de la réglementation de la procédure à l'aéroport dans la loi sur l'asile, de la révision entreprise du droit des étrangers et des conclusions du projet "Aéroport".

La procédure menée aux aéroports suisses satisfait à la recommandation du Comité des ministres du Conseil de l'Europe relative aux lignes directrices à l'égard des requérants d'asile dans les aéroports européens.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.