Wortlaut

Aux fins de maintenir l'attrait de la Suisse sur le plan fiscal et notamment d'alléger les impôts des PME et des classes moyennes, le Conseil fédéral est chargé de présenter un projet fiscal prévoyant :

1. une réduction du taux de l'impôt sur le bénéfice dans le cadre de l'impôt fédéral direct pour les personnes morales ;

2. une réduction de la charge fiscale pour les personnes physiques dans le cadre de l'impôt fédéral direct, la progression étant atténuée surtout pour la classe moyenne ;

3. une atténuation de la double imposition économique (personnes morales/actionnaires des sociétés) des dividendes par une modification de l'impôt fédéral direct et de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID), de sorte que la taxation de l'actionnaire en soit sensiblement allégée ;

4. des améliorations, dans l'impôt fédéral direct et dans la LHID, du mécanisme d'imputation des pertes (pour les sociétés et pour les groupes).

Begründung

L'amélioration de la situation économique entraînera ces prochaines années un accroissement des recettes fiscales. Le renversement de tendance est arrivé plus vite que prévu pour les finances fédérales, ce qui devrait produire des excédents qui augmenteront progressivement, le risque étant que de nouvelles dépenses soient votées et qu'il ne soit, du coup, pas possible de sortir du cercle vicieux de l'augmentation de la quote-part fiscale et de la quote-part de l'État. Les fonds issus des excédents ordinaires doivent être réinjectés dans les entreprises et la société par une amélioration des conditions fiscales.

Dans ce domaine, la Suisse a perdu graduellement du terrain (quote-part fiscale en 1998 : 35,1 %) pendant que d'autres États de l'OCDE ont réussi à réduire leur quote-part fiscale et leur quote-part des dépenses publiques. Pour que la Suisse ne perde pas son avance relative et puisse se maintenir à long terme dans le peloton de tête des pays de l'OCDE, il faut agir sur le plan fiscal. Il faut du temps pour mettre en oeuvre les réformes fiscales et pour qu'elles produisent leurs effets. Il n'est pas dans l'intérêt de notre pays de retarder les réformes à venir, à l'heure où de nombreux autres États industriels améliorent la compétitivité de leurs entreprises par des allègements fiscaux. L'exemple de la réforme de la fiscalité des entreprises de 1997 montre bien qu'une réduction de la charge fiscale des entreprises n'entraîne pas forcément une diminution du revenu de l'impôt.

La Suisse ne peut échapper à la tendance internationale qui va vers un abaissement des taux d'imposition des personnes morales. Une baisse des prélèvements sur les bénéfices se présente pourtant comme une mesure simple et efficace pour maintenir l'attrait fiscal de la Suisse pour les entreprises et notamment pour les PME. Il faut rappeler à cet égard que de nombreuses PME ont essuyé de lourdes pertes ces dernières années, en raison de la conjoncture défavorable, contraintes qu'elles étaient d'utiliser des fonds propres en priorité pour sauvegarder les emplois.

En comparaison internationale, les personnes physiques sont lourdement grevées par les impôts directs et la progression de l'impôt sur le revenu est au total assez abrupte. L'impôt fédéral direct, notamment, connaît une forte progression, dont les effets sont déjà sensibles pour les revenus moyens. Une grande partie de la classe moyenne juge peu équitable l'impôt fédéral direct. Celui-ci va à l'encontre du principe de l'imposition selon la capacité économique et freine le dynamisme des indépendants et des travailleurs. Il faut donc essayer d'atténuer nettement la progression de l'impôt fédéral direct. Cette mesure doit profiter à toutes les personnes physiques et se superposer à la réforme de l'imposition des familles qui est déjà engagée. Il ne faut en effet pas laisser de côté des catégories importantes de contribuables (célibataires, couples de concubins avec et sans enfants) qui ne profiteront pas ou guère de cette réforme par ailleurs louable, voire qui seront astreints à de plus lourdes charges, suivant le modèle choisi.

Le besoin d'alléger la double charge économique qui pèse sur les personnes morales détentrices de parts est avéré, mais il n'a jamais été possible, pour diverses raisons, de trouver une solution adéquate. Bien évidemment, la solution ne pourra pas être sans incidence sur les rentrées fiscales. La question est actuellement examinée par une commission d'experts instituée par le Département fédéral des finances et consacrée à l'imposition des entreprises sans incidence sur la forme juridique ; le Conseil fédéral a annoncé qu'il présenterait des propositions à l'occasion de la prochaine réforme de l'imposition des entreprises. Mais il se réserve d'instaurer en même temps un impôt sur les gains de participation, ce qui irait dans la direction opposée. Ce n'est pas rationnel, car cela revient à instaurer de nouveau un double prélèvement sur des bénéfices déjà imposés, mais non distribués. Le système du crédit d'impôt prélevé chez l'actionnaire, appliqué dans divers États, ne peut guère être transposé dans le système fiscal fédéral de la Suisse, et il est d'ailleurs en perte de vitesse au plan international. Un système simple où l'allègement se ferait au niveau de l'actionnaire serait plus adapté à la situation en Suisse. La double charge doit aussi être réduite dans les cantons. Contrairement à la Confédération, ces derniers imposent également le capital des entreprises et grèvent donc en sus les propriétaires d'un impôt indépendant du revenu. Comme certains cantons ont déjà allégé la double charge économique, il devrait suffire de fixer un cadre dans la LHID.

Comparé à certaines législations étrangères, le droit suisse régissant la compensation des pertes est trop rigide, ce qui dissuade notamment les PME de se lancer dans des innovations et de prendre des risques et freine, de surcroît, la création de holdings. Il convient donc de prévoir des améliorations tant pour les sociétés individuelles (en autorisant un report illimité des pertes) que pour les groupes (prise en compte du taux des participations détenues dans le cadre d'un groupe).

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Dans les grandes lignes des finances fédérales, le Conseil fédéral affirme que le matintien d'une quote-part fiscale modérée par rapport à celle de l'OCDE constitue un objectif important. Même si cette quote-part a atteint 35,1 % en 1998, elle reste cependant inférieure à la moyenne des pays de l'OCDE (37 %) et très au-dessous de la moyenne de l'UE (41,3 %). Pour 1999, cette quote-part devrait rester stable et évoluer favorablement ces prochaines années, à la suite des réformes fiscales en cours qui prévoient des allègements substantiels dans plusieurs domaines. Le rétablissement à moyen terme de l'équilibre des finances fédérales constitue un autre objectif tout aussi important : en bonne voie d'être atteint en raison de l'essor conjoncturel, cet objectif ne doit pas être compromis par de nouvelles exigences.

1. Le Conseil fédéral est conscient du fait qu'il faut poursuivre dans certains domaines l'amélioration apportée par la réforme 1997 de l'imposition des sociétés pour renforcer l'attrait de la Suisse en tant que site d'implantation des entreprises. Il est donc prêt à tout mettre en oeuvre pour parfaire l'ouvrage commencé en 1997.

Toutefois, la concrétisation d'autres mesures en faveur de la place économique suisse dépend de la réunion de plusieurs conditions, à la fois sur le plan des finances et de l'économie : il faut veiller avant tout à ce que la diminution des recettes prévue dans le cadre du train de mesures fiscales 2001 ne dépasse pas 1,8 milliard de francs au total. Or, des diminutions supplémentaires de recettes ne sont pas exclues en matière d'imposition du logement occupé par son propriétaire. La marge de manoeuvre financière disponible permet des baisses d'impôt dans la mesure prévue. En d'autres termes, l'application de ces baisses d'impôt ne risque pas d'entraîner un déficit chronique des finances fédérales. De plus, il faut suivre et respecter une discipline très stricte en matière de dépenses et, enfin, il faut que la reprise économique qui s'est annoncée se poursuive durablement. C'est à ces conditions seulement que l'on pourra maintenir la quote-part fiscale suisse et la quote-part de l'État parmi les plus avantageuses de celles des pays membres de l'OCDE. Présentement, on ne saurait donc envisager, à plus long terme, une réduction du taux d'imposition des bénéfices pour l'impôt fédéral direct.

2. La plupart des contribuables bénéficieront des allègements de 1,3 milliard de francs (dont 900 millions de francs à la charge de la Confédération et 400 millions de francs à celle des cantons), prévus en faveur du couple et de la famille. L'allègement est substantiel non seulement pour les conjoints, mais aussi pour les personnes seules. La demande de l'auteur de la motion d'une baisse de la charge fiscale pour les personnes physiques de la classe moyenne est donc déjà remplie. Il n'y a pas d'allègement ou des allègements modestes pour les hauts revenus en raison de l'arrêt de la progressivité, mais cette catégorie n'est pas visée par l'auteur de la motion qui préconise des allègements uniquement pour la classe moyenne.

Conformément au modèle choisi par le Conseil fédéral le 2 octobre 2000, la charge fiscale d'une partie des concubins sera plus forte, car le Conseil fédéral a renoncé à leur accorder un droit d'option. Il ne suffit cependant pas de diminuer la progressivité pour remédier à cette situation, car cette diminution n'éliminerait pas les différences de charge entre certaines catégories de contribuables. En outre, des raisons financières rendent difficile l'octroi d'allègements supplémentaires.

3. Le Conseil fédéral estime que des taux d'imposition mesurés - pour l'impôt sur les sociétés comme pour l'impôt sur le revenu - constituent la réponse appropriée aux demandes réitérées d'allègement de la double imposition économique qui pèse sur les sociétés anonymes et sur leurs actionnaires. Son opinion est d'autant plus ferme que rien ne prouve, jusqu'à présent, qu'une société anonyme et ses actionnaires sont imposés plus lourdement qu'une société de personnes dans une situation identique. Les études menées jusqu'ici montrent, au contraire, que, même en cas de distribution annuelle de dividendes (= versement d'intérêts conformes au marché sur le capital propre effectif), la charge fiscale globale des sociétés anonymes et de leurs actionnaires est en général moindre, parfois même considérablement moindre, que celle des entreprises identiques ayant les mêmes rapports de participation, mais qui sont constituées en sociétés de personnes (raisons individuelles ou sociétés en nom collectif).

La commission d'experts "Imposition des sociétés indépendante de leur forme juridique", constituée par le DFF et présidée par M. Xavier Oberson, professeur à Genève, a pour mandat de comparer les charges fiscales de toutes les sociétés pour définir ensuite les règles d'une imposition plus équitable de leurs bénéfices. Cette imposition viserait aussi bien les bénéfices que les distributions de dividendes et les prélèvements de bénéfices, quelle que soit la forme juridique de la société. Par la même occasion, la commission devra déterminer si le droit fiscal ne doit pas faire de distinction entre l'aliénation de participations à des sociétés de capitaux et celle de parts à des sociétés de personnes.

Il n'en reste pas moins qu'aucune mesure d'allègement de la double imposition économique et d'amélioration des conditions fiscales ne peut se concevoir en Suisse sans tenir compte des impôts cantonaux. En l'occurrence, les cantons devraient envisager l'abolition de l'impôt sur le capital, car les impôts touchant la substance de l'entreprise ne favorisent pas l'implantation d'entreprises en Suisse. La suppression de ces impôts cantonaux nécessiterait une adaptation de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID).

4. Le Conseil fédéral veut entreprendre tout ce qui est possible sur le plan financier pour optimiser la position de la Suisse dans le domaine de l'implantation des entreprises ; il réexaminera donc les prescriptions concernant le report individuel des pertes et proposera, si besoin est, des solutions plus avantageuses. Il est cependant clair que de tels changements demanderont une adaptation de la LHID.

En revanche, il sera plus difficile de parvenir à une solution en matière de compensation des bénéfices et des pertes pour les sociétés d'un groupe sises en Suisse ; en effet, il faut rappeler que, déjà à l'occasion de la réforme 1997 de l'imposition des sociétés, les cantons n'ont pas pu accepter l'idée de devoir prendre en charge les pertes d'une société d'un groupe sise hors du canton. Or, un accord des cantons est la condition sine qua non pour résoudre le problème de ces compensations.

5. Ces considérations montrent que le Conseil fédéral mène une politique fiscale très active dont la poursuite dépend de la marge de manoeuvre dont il dispose. Le Conseil fédéral considère qu'il n'est pas opportun pour le moment d'accepter des mandats contraignants qui restreindraient sa marge de manoeuvre et qui relèvent d'une stratégie financière globale. Le Conseil fédéral veut en effet éviter que des réductions d'impôt et des dépenses inconsidérées ne menacent l'assainissement des finances fédérales à long terme.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.