Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de présenter au Parlement un train de mesures destinées à améliorer sensiblement la situation économique des parents à bas ou à moyen revenu.

Begründung

Le Conseil fédéral a décidé, contre toute attente, de reporter une fois de plus l'adoption du train de mesures fiscales qu'il avait annoncé, préférant tout d'abord analyser les différents projets dans un contexte général. Une part très importante de ce train de mesures fiscales est constituée par le projet de réforme de l'imposition des familles.

Le report de l'adoption de ce train de mesures donne au Conseil fédéral et au Parlement l'occasion de mettre au point une série de mesures globales destinées à améliorer la situation économique des parents à bas ou à moyen revenu. Le groupe socialiste invite le Conseil fédéral à présenter ce train de mesures en même temps que le message qu'il consacrera à la réforme de l'imposition des familles. Il s'agira d'y analyser en particulier les effets des propositions suivantes pour les différentes classes de revenu :

- modèle tessinois (prestations supplémentaires en faveur des parents à bas revenu);

- gratuité de l'assurance-maladie pour les enfants et les jeunes en formation ;

- prestations de transfert (a. allocation pour enfants, b. déductions fiscales opérées sur le montant imposable, c. solution fédérale pour les allocations familiales et relèvement du montant de ces dernières);

- soutien des personnes voulant concilier activités familiales et activités professionnelles, en particulier étoffement de l'offre en matière de garde des enfants par des personnes externes à la famille (réflexion globale sur la rentabilité de ce mode de garde des enfants du point de vue des familles, des pouvoirs publics et de l'économie nationale).

Les familles à bas ou à moyen revenu font partie des victimes de la récession. L'augmentation des frais fixes (primes individuelles d'assurance-maladie et loyers) et la diminution des salaires en termes réels ont grevé très fortement les budgets de ces familles. Aujourd'hui, en Suisse, environ 10 % des familles vivent sous le seuil de pauvreté ou tout juste au-dessus. Outre les problèmes sociaux, pédagogiques et sociétaux qu'elle pose, cette évolution soulève des questions relevant de l'économie nationale. Pilier important de cette dernière, la situation financière des familles est cruciale pour le développement du pouvoir d'achat et donc pour la durabilité de l'essor économique. Mais voilà, comment améliorer la situation économique des familles ?

Le Conseil fédéral propose de réformer l'imposition des familles. Pourtant, ce seraient avant tout les personnes à revenu très élevé et - paradoxalement - les couples sans enfant dans lesquels les deux conjoints travaillent qui profiteraient des propositions du Conseil fédéral, alors que les personnes à bas revenu n'en tireraient pratiquement aucun bénéfice (voir à ce propos la réponse du Conseil fédéral à l'interpellation 99.3613, Famille : la pauvreté n'est pas une fatalité). Il n'y a rien d'étonnant à cela. Un tiers des ménages ne paient en effet pas d'impôts fédéraux directs, en raison de leur revenu trop bas, raison pour laquelle ils ne peuvent pas bénéficier d'allègements par le biais de la réforme fiscale. Même la classe moyenne ressentirait très peu les effets d'un allègement des impôts fédéraux directs en raison de la forte progressivité de ces impôts. Aussi le Parti socialiste a-t-il combattu cette réforme dès le début, conforté qu'il est dans son attitude par les déclarations de la Commission fédérale de coordination pour les questions familiales (COFF).

La COFF a présenté, le 16 octobre 2000, l'étude qu'elle a fait réaliser et qui s'intitule "Modèles de compensation des charges familiales". Cette étude a examiné différents scénarios destinés à alléger les charges des parents ayant un ou plusieurs enfants ou jeunes en formation. Elle devait surtout répondre à la question de savoir comment lutter contre l'accroissement de la pauvreté et améliorer de la sorte la situation économique des personnes à bas ou à moyen revenu. L'étude arrive aux conclusions suivantes :

- Parmi tous les scénarios examinés, le plus efficace est le scénario "allocation pour enfants", qui vise à améliorer la situation économique des personnes à bas ou à moyen revenu. A titre de variante, le scénario "déduction fiscale opérée sur le montant imposable" aurait le même effet, à condition que, pour les personnes à bas revenu, on verse le montant négatif (dette fiscale moins déduction pour enfants), ce qui correspondrait à une sorte d'impôt négatif sur le revenu pour les familles.

- Le scénario "déduction fiscale" (allègement fiscal en faveur des familles uniquement par le biais de l'augmentation des déductions fiscales opérées sur le revenu imposable) favorise, par contre, les personnes à revenu élevé. Si l'on appliquait ce scénario, la pauvreté des familles augmenterait même.

- Le modèle dit tessinois (prestations supplémentaires en faveur des personnes à bas revenu) combattrait, quant à lui, de façon très ciblée la pauvreté des familles. S'il était combiné à une réforme du système des allocations familiales (passage à un système fédéral parallèlement à un relèvement sensible du montant de ces allocations pour prendre la direction d'une allocation pour enfants), on pourrait faire régresser notablement la pauvreté dans les familles, tout en allégeant sensiblement les charges des personnes à revenu moyen.

La COFF invite le Conseil fédéral et le Parlement :

1. à entreprendre une analyse globale de façon à pouvoir proposer des mesures destinées à améliorer la situation économique des personnes à bas ou à moyen revenu ;

2. à accorder, lors des prochaines réformes, plus d'importance aux allocations familiales qu'aux déductions fiscales ;

3. à appliquer le modèle tessinois dans toute la Suisse (voir à ce propos les interventions en la matière déposées au cours de la session d'automne);

4. à soutenir le système du splitting familial lors de la réforme du modèle fiscal ;

5. à penser, outre aux allègements matériels, aux allègements immatériels, en particulier en matière de garde des enfants par des personnes externes à la famille.

Le groupe socialiste invite le Conseil fédéral à suivre les recommandations de sa commission spécialisée et à présenter un train de mesures complet en la matière.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Il était initialement prévu que le Conseil fédéral approuve le message sur le train de mesures fiscales 2001 - et avec lui, les mesures proposées pour la réforme de l'imposition des familles - lors de la session d'hiver 2000 et le transmette ensuite au Parlement. Fin novembre 2000, le Département fédéral des finances a reporté la présentation du train de mesures ; ce faisant, il a seulement voulu garantir que le Parlement puisse discuter du projet en toute connaissance de la situation financière de la Confédération et de la marge de manoeuvre que cette situation permettait. Dans ce contexte, un supplément au message sur le frein à l'endettement devait montrer comment équilibrer le budget sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel.

Depuis, le Conseil fédéral a approuvé et transmis au Parlement le supplément au message sur le frein à l'endettement, supplément qui présente une analyse de la situation et expose les conséquences des différents scenarii envisagés sur la politique financière de la Confédération à long terme. Le Parlement est donc désormais à même de discuter du train de mesures fiscales 2001 en tenant compte des différents aspects de la politique financière. Un nouveau report des débats sur le train de mesures fiscales n'est donc plus à l'ordre du jour.

La réforme présentée dans le message - qui est conforme aux objectifs de la législature - ne s'applique qu'à l'imposition des couples et de la famille. L'étendre à d'autres domaines que celui des impôts reviendrait à dépasser le cadre fixé pour le train de mesures fiscales 2001. Il n'est toutefois pas exclu que les domaines abordés par la motion soient examinés de manière très approfondie dans un autre cadre. Les propositions de cette intervention appellent déjà les réflexions suivantes :

1. En ce qui concerne les prestations supplémentaires en faveur des personnes à bas revenu, il faut rappeler que la politique de la famille et, en particulier, les allègements accordés aux familles, se fondent depuis toujours sur des mesures très diverses, adoptées au fur et à mesure des problèmes abordés. De fait, elles ne sont pas toujours harmonisées et comportent souvent des lacunes. Les raisons en sont à la fois liées à l'histoire et au fédéralisme. En effet, lorsqu'elles ont été instaurées, les premières allocations familiales étaient versées, s'il le voulait, par l'employeur. Ce n'est que plus tard que les cantons en ont légalement fait un versement obligatoire. De plus, les cantons prévoient d'autres prestations pour les familles, prestations qui diffèrent aussi considérablement d'un canton à l'autre : ainsi, onze cantons ont introduit des prestations couvrant les besoins des parents qui ont des enfants en bas âge et qui sont dans une situation économique difficile. Le canton du Tessin est celui qui est allé le plus loin en adoptant un système analogue à celui des prestations complémentaires. Les prestations ainsi accordées couvrent d'abord les besoins vitaux de toute la famille tant qu'elle comporte des enfants ayant moins de trois ans et ensuite ceux de chaque enfant ayant moins de 15 ans.

Actuellement, les domaines les plus importants pour l'équilibre des charges familiales sont en train d'être réformés. Le Parlement se prononcera sur la nécessité d'introduire un instrument de lutte contre la pauvreté des familles au niveau fédéral en examinant les initiatives parlementaires Fehr Jacqueline 00.436 et Meyer-Schatz 00.437, qui préconisent toutes deux l'adoption de prestations complémentaires en faveur des parents sur le modèle tessinois.

2. Le Conseil fédéral a déjà donné sa position sur la gratuité de l'assurance-maladie pour les enfants et les jeunes en formation dans sa réponse à la motion Robbiani 00.3082. Il maintient sa proposition de rejet de la motion.

3. Pour ce qui est des prestations de transfert, le Conseil fédéral tient à rappeler les faits suivants :

a. L'introduction d'une allocation pour enfants a été rejetée par le Conseil national le 18 juin 1999, celui-ci ne donnant pas suite à l'initiative parlementaire Teuscher 98.422.

b. Le Conseil fédéral a déjà pris position en ce qui concerne les déductions sociales sur le montant imposable dans sa réponse à la motion Hafner Ursula 98.3388 (reprise par Goll Christine). Dans son avis, il s'est clairement déclaré opposé à un changement de système qui permettrait d'effectuer des déductions sociales sur le montant de l'impôt, et non plus sur le revenu. Il a de plus souligné que ces déductions auraient pour conséquence de renforcer la forte progressivité propre à l'impôt fédéral direct ; il a également insisté sur le fait qu'un tel système demanderait une diminution sensible des déductions, diminution psychologiquement très difficile à faire admettre aux contribuables. Enfin, il a estimé qu'un tel changement de système allait à l'encontre de l'imposition selon la capacité contributive garantie par la constitution. S'il a alors proposé de transformer la motion en postulat, c'était uniquement pour ne pas préjuger des résultats des travaux de la commission d'experts "Imposition de la famille". Depuis, il est apparu que la commission d'experts est expressément opposée aux déductions sociales pratiquées sur le montant de l'impôt. Par conséquent, la motion dont il est question ici a été rejetée par le Conseil national le 6 mars 2000. Le Conseil fédéral n'a donc aucune raison de proposer un changement de système dans le cadre de la réforme de l'imposition du couple et de la famille.

Il a également considéré les conséquences d'un changement de système : dans le modèle de splitting partiel qu'il propose pour la réforme de l'imposition du couple et de la famille, il prévoit une déduction pour enfants de 9000 francs sur le revenu. Si les pertes fiscales peuvent être maintenues au niveau actuel, ce montant correspondrait à une déduction d'environ 400 francs par enfant sur le montant de l'impôt. Une comparaison des conséquences sur la charge fiscale des contribuables ayant deux enfants par rapport au droit actuel et au modèle de splitting partiel est présentée en annexe (le tableau correspondant est disponible auprès de la Centrale de documentation).

Il ressort de cette comparaison que le remplacement de la déduction pour enfants de 9000 francs sur le revenu par une déduction de 400 francs sur le montant de l'impôt pour les couples et les concubins ayant deux enfants, tel que prévu par le modèle de splitting partiel, conduirait à un allègement de la charge fiscale pour les familles dont le revenu atteint jusqu'à 100 000 francs. Au-delà de ce montant, le changement de système entraînerait une augmentation de la charge fiscale. Pour les familles monoparentales, la limite du revenu correspondant à un allègement serait de 90 000 francs.

Par rapport au droit actuel, la charge des concubins ayant une répartition du revenu de 70/30 augmenterait de 55 %, augmentation qui ne serait que de 27 % avec le système préconisé par le Conseil fédéral.

Enfin, le tableau montre clairement que les couples qui ont deux enfants n'auraient à acquitter l'impôt fédéral direct que si leur revenu dépasse 100 000 francs.

c. Enfin, en ce qui concerne la réglementation fédérale des allocations pour enfants, le Conseil fédéral rappelle qu'un projet de loi-cadre a été présenté par la CSSS-N le 20 novembre 1998 (rapport de la CSSS-N relatif à l'initiative parlementaire Fankhauser 91.411 ; FF 1999 2942ss.) et qu'un projet de loi fédérale a même été présenté dans le cadre de la nouvelle péréquation financière. Dans son avis du 28 juin 2000 sur le projet de la CSSS-N (FF 2000 4422), le Conseil fédéral s'est déclaré favorable à une réglementation nationale qui permettrait de pallier les plus grosses lacunes du système des allocations familiales, sans toutefois préciser si la proposition de la CSSS-N devait être concrétisée au travers d'une loi-cadre ou devait donner lieu à une solution globale.

4. L'étoffement de l'offre en matière de garde des enfants par des personnes externes à la famille est un point important de la politique de la famille et de l'égalité ; ce domaine ne relève toutefois pas des compétences fédérales, mais de celles des cantons et des communes. De plus, une telle mesure met surtout à contribution les organisations privées et les employeurs. Le Parlement se prononcera sur la question d'un éventuel soutien financier à ces institutions de la part de la Confédération lors des discussions sur l'initiative parlementaire Fehr Jacqueline du 22 mars 2000 (00.403, Incitation financière pour la création de places d'accueil pour enfants en dehors du cadre familial).

La Commission fédérale de coordination pour les questions familiales s'est, quant à elle, prononcée pour le maintien à la fois des déductions fiscales et des allocations familiales. Elle s'est également déclarée favorable à l'introduction de prestations complémentaires sur le modèle tessinois.

Le Conseil fédéral est lui aussi d'avis que les instruments existants pour équilibrer les charges familiales doivent être conservés, mais qu'ils doivent également être modifiés et optimisés en fonction de la situation et de l'évolution de la société. Il y a donc toujours possibilité de les compléter par de nouvelles mesures.

5. En résumé, le Conseil fédéral considère qu'il ne serait pas judicieux d'adjoindre au message sur la réforme de l'imposition de la famille un train de mesures visant à renforcer la position économique des familles. Il serait beaucoup plus pertinent de continuer à procéder par domaines et de se concentrer sur les objectifs réalisables à moyen terme. Le Conseil fédéral a donc décidé de présenter rapidement la réforme de l'imposition de la famille au Parlement. La nécessité de mettre en place de nouvelles mesures, notamment des mesures visant à alléger la charge des familles à bas revenus, pourra être étudiée ultérieurement. Un train de mesures demanderait de plus des examens plus complets et plus approfondis, ce qui retarderait inutilement le projet de message sur l'imposition de la famille.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.