Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de développer rapidement sa pratique et de proposer des modifications de loi de sorte que le Parlement soit mieux à même de comprendre les rapports entre les motivations d'une dépense et la politique financière lorsqu'il est appelé à se prononcer sur des objets.

Begründung

1. Point de la situation

Le budget 2001 et les prévisions concernant les comptes 2000 sont réjouissants. Toutefois, le budget repose sur des incertitudes. Nous ne souhaitons pas bien sûr que les finances fédérales tombent à nouveau dans l'ornière. Les erreurs commises il y a dix ans ne doivent pas être répétées. Les années nonante, notamment 1992 et 1993, ont rapidement gommé les améliorations réalisées durant les années quatre-vingt. Un État moins gourmand doit être l'objectif de tous. Cette politique financière ne saurait cependant s'appliquer qu'au budget et aux comptes. Ceci n'a rien de nouveau. Les nouveaux parlementaires constatent toutefois que seules des modifications mineures peuvent être apportées au budget une fois qu'ils en disposent, et cette tendance ne fait que de se renforcer. Environ quatre cinquièmes des postes du budget sont en effet intouchables. Les instruments de gestion à long terme ainsi que les affectations obligatoires prennent une importance croissante (p. ex. l'arrêté FTP et les oeuvres sociales). Comment le Parlement doit-il réagir ?

2. Meilleure vision des incidences financières résultant des décisions parlementaires

Ceci n'a rien de nouveau non plus. Nous devons trouver les moyens d'agir au niveau de l'exécution des tâches. Les déficits naissent des décisions prises quotidiennement par le Parlement : 1 million de francs par ici, 1 million par là ; en matière financière aussi, le diable est dans le détail. Le meilleur moyen de limiter les déficits, c'est de les prévenir. La prévention est donc de rigueur : en d'autres termes, il convient d'appliquer les grands principes de la politique financière à la gestion courante des affaires parlementaires et d'établir une meilleure corrélation entre les décisions parlementaires et la politique financière. L'"objectif budgétaire 2001" ou le frein aux dépenses prévu agissent comme une épée que l'on manie à deux mains. L'un comme l'autre ne seront plus nécessaires s'il est possible d'améliorer la corrélation entre les activités courantes du Parlement et les principes de la politique financière.

3. Création d'instruments permettant de décider au mieux dans les affaires courantes

Il s'agit de soutenir la réflexion politique entourant l'examen des affaires courantes. Cette réflexion doit aboutir à une décision prenant en compte tous les paramètres de même que les principes de la politique financière. Or, le Parlement ne dispose pas des connaissances et des données nécessaires. Des instruments pourraient être créés à cet effet. Cela pourrait consister en des mesures de nature à atténuer les lacunes qui sont celles de tout politicien lorsqu'il est appelé à débattre spontanément d'une question et à favoriser la formation d'une vision globale et systématique à long terme. Ces mesures encourageront au sein du Parlement la tenue de réels débats, pour autant que les circonstances et les procédures le permettent, et amélioreront face à l'opinion publique la clarté et les conditions de contrôle des processus de décision parlementaires. Ces instruments sont des stabilisateurs de nature à améliorer le niveau qualitatif des prises de décision et à encourager les responsabilités dans une démocratie. Il n'existe pas de solution toute faite de même que le succès n'est pas garanti ; la liberté sous-tendant les débats parlementaires ne doit pas être restreinte par des pressions extérieures. Quoi qu'il en soit, nous nous efforcerons de développer patiemment et systématiquement l'édifice, pierre après pierre. C'est ce à quoi la présente motion entend contribuer.

4. Mesures envisageables

Compte tenu du grand nombre d'affaires à traiter, il ne s'agit pas tant de prévoir des mesures contraignantes comme pour l'"objectif budgétaire 2001" ou des critères de convergence, mais plutôt des éléments de soutien dans les processus de décision. Pour toutes les décisions à prendre, que ce soit sur des messages, des interventions parlementaires, des rapports et surtout des documents, la question financière devra être exposée et mise obligatoirement à l'ordre du jour, le processus de formation de l'opinion devra être clair et contrôlable, les aides à la prise décision seront fournies, etc., ce qui ouvre un large spectre de moyens. Logiquement, ces mesures devront d'abord être appliquées aux messages, aux avis et aux documents du Conseil fédéral. Celui-ci pourra faciliter le débat parlementaire d'une façon générale s'il fournit au moins deux fois par année, pour l'appréciation du budget et du compte de résultats, un aperçu général de toute la période couverte par le plan financier ; si la tâche à réaliser s'étend sur une plus longue période que le plan financier, cet aperçu devra couvrir la période en question. L'obligation d'exposer les motifs dans les messages ainsi que les incidences financières et sur l'état du personnel (art. 43 de la loi sur les rapports entre les conseils) va déjà dans cette direction. Cette méthode pourrait être renforcée et étendue, et ce immédiatement par la pratique du Conseil fédéral puis par une modification de loi. Elle sera renforcée en ce sens que les données contiendront par exemple les écarts par rapport au plan financier, les dépenses d'investissement, les subventions fédérales, les dépenses de biens et de matériels. Les données devront par ailleurs clairement indiquer dans quel domaine de nouvelles tâches ou dépenses doivent être engagées ou augmentées, signaler les possibilités d'accroître l'efficacité et, où cela paraît souhaitable, les possibilités d'opérer des compensations, etc. L'obligation d'exposer les motifs peut être étendue aux affaires du Parlement. Dans toute réponse à une intervention parlementaire, il est possible, en une phrase, d'expliquer ce qu'il en est des répercussions financières, de donner des ordres de grandeur, voire des estimations précises. L'obligation d'exposer les motifs dans les messages concernant des objets spécifiques peut être étendue aux messages sur les crédits d'engagement (art. 25ss. de la loi fédérale sur les finances de la Confédération). Ceux-ci ne doivent pas seulement demander de l'argent mais aussi éclairer suffisamment le contexte ; ainsi, les messages demandant des crédits de construction exposeront les besoins vus sous l'angle général, le programme d'occupation de l'espace, l'efficacité du projet, les frais d'entretien prévus et d'autres dépenses de matériels et de personnel.

Deuxièmement, le Parlement pourra mieux juger des incidences financières des objets qu'il a à traiter si sa Commission des finances et ses commissions spécialisées collaborent intensivement durant toute l'année sur les deux plans. Avec le temps, des règles pourront être introduites dans la loi. La procédure de corapport parlementaire peut être développée en premier.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

L'amélioration de la corrélation entre les activités législatives courantes du Parlement et les principes de la politique budgétaire est un thème récurrent. Même si le traitement des questions législatives et la politique budgétaire peuvent paraître contradictoires, elles sont pourtant dépendantes l'une de l'autre. La première vise essentiellement à une amélioration dans l'exécution des tâches de l'État, alors que la deuxième fixe les limites de financement, son rôle étant donc plutôt de restreindre les dépenses et de définir des priorités. Ces deux activités sont toutefois étroitement liées l'une à l'autre. La politique budgétaire doit tenir compte des priorités fixées dans le cadre du traitement des questions législatives ; ce dernier, quant à lui, est limité par les perspectives d'ordre financier.

Pour pallier les difficultés évoquées dans la motion, le Conseil fédéral a fait des efforts particuliers ces dernières années pour améliorer la situation budgétaire et sa gestion. Il a notamment mis sur pied l'objectif budgétaire 2001, le programme de stabilisation 1998, le renforcement de la planification financière, la stricte discipline en matière de finances ainsi que le frein à l'endettement actuellement examiné par le Parlement. Le mécanisme de régulation du frein à l'endettement permettra de garantir à long terme le travail effectué à ce jour. Compte tenu des améliorations apportées jusqu'ici, le Conseil fédéral considère que cet éventail d'instruments constitue un système efficace pour la gestion du budget.

Les solutions proposées par l'auteur de la motion concernent en partie le Parlement, et en partie le Conseil fédéral. Le Parlement doit sans aucun doute encore améliorer la coopération entre les différents organes spécialisés et la Commission des finances. Il appartient en fait aux Chambres fédérales, dans le cadre de la procédure de co-rapport par exemple, de concrétiser le renforcement de cette collaboration. Quant à l'administration, le Conseil fédéral est d'avis que la diffusion des informations d'ordre financier telle qu'elle a été proposée est réalisable et mérite d'être examinée. Il s'avère qu'actuellement les délais sont déjà extrêmement serrés compte tenu de l'ampleur des travaux. La marge de manoeuvre à disposition est restreinte et la flexibilité nécessaire à l'exécution des travaux ne doit pas être réduite démesurément. Pour des raisons d'efficacité, il s'agit de trouver des solutions qui tiennent compte non seulement du désir de contrôles renforcés et d'une plus grande diffusion d'informations mais encore des objectifs tout autant justifiés que l'administration doit atteindre en matière d'efficacité.

Les solutions évoquées dans la motion concernent l'ensemble de la gestion du budget. Pour cette raison le Conseil fédéral estime qu'une introduction de mesures précipitée et isolée est hors de question. Les solutions ainsi que leur application doivent être fondamentalement étudiées sur le plan de leur praticabilité. Le rapport entre les dépenses qu'elles pourraient engendrer et leur utilité doit également être pris en considération. Il faut tenir compte de manière appropriée des aspects concernant l'efficacité et la proportionalité, une gestion financière paralysante devant être évitée à tout prix. Le Conseil fédéral se déclare prêt à examiner en détail les suggestions dans le cadre du projet "Nouvelle présentation des comptes de la Confédération", actuellement en cours d'élaboration. Ce projet vise notamment à renforcer l'efficacité de l'administration, le recentrage de la gestion budgétaire à moyen terme sur les domaines d'activités ainsi que le caractère obligatoire de la planification financière. Il s'agit aussi de créer les conditions pour une approche globale et d'améliorer ainsi la base d'information en matière de politique budgétaire pour les décisions du Conseil fédéral et du Parlement. Ainsi, lors de la réception d'interventions parlementaires, pour autant que ce soit utile et possible, les conséquences financières seront traitées de manière renforcée et les dépenses exposées dans les messages. L'adéquation des dépenses supplémentaires avec celles découlant d'autres groupes de tâches pourrait également être expliquée.

Si cela s'avère nécessaire, les adaptations requises sur le plan légal doivent être abordées dans le cadre de la révision globale prévue de la loi fédérale sur le budget de la Confédération .

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.