Ausgangslage

La pénurie en matière de places d'accueil extra-familial pour enfants est un fait avéré et a de multiples conséquences négatives. Elle pénalise les familles et surtout les femmes, en rendant beaucoup plus difficile la conciliation des obligations professionnelles et familiales. Afin d'accroître les possibilités de garde pour enfants hors du milieu familial, la conseillère nationale Jacqueline Fehr (S, ZH) déposa une initiative parlementaire visant à élaborer des bases légales pour permettre à la Confédération d'apporter un soutien financier aux communes qui créent des places d'accueil pour les enfants afin de seconder les familles (crèches, garderies, mères de jour, écoles à demi-pension, etc.).

Le mécanisme proposé prévoit que, pendant dix ans, la Confédération stimule la création de places d'accueil en affectant 100 millions de francs par an au maximum à leur financement, ceci à trois conditions : premièrement, les structures doivent être reconnues par l'État ; deuxièmement, le soutien financier n'est assuré que pour deux ans au maximum ; troisièmement, la participation financière de la Confédération ne dépasse pas le tiers des frais d'exploitation. Ces trois conditions visent à garantir la bonne utilisation des deniers publics et le côté essentiellement incitatif de ces mesures qui doivent être subsidiaires à l'engagement des communes.

Wortlaut

Me fondant sur l'art. 160, al. 1er, de la Constitution fédérale et sur l'article 21bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je dépose l'initiative parlementaire suivante présentée sous la forme d'une demande conçue en termes généraux :

Il est nécessaire d'élaborer des bases légales propres à permettre à la Confédération d'apporter un soutien financier aux communes qui créent des places d'accueil pour les enfants afin de seconder les familles (crèches, garderies, mères de jour, écoles à demi-pension, etc.).

Pendant les dix ans qui suivront l'entrée en vigueur de ces bases légales, la Confédération stimulera la création de places d'accueil pour les enfants en affectant 100 millions de francs par an au maximum à leur financement. Les structures qui bénéficieront de cette aide devront être reconnues par l'État. La Confédération maintiendra son soutien financier pendant deux ans au plus à compter de la création de la structure ou du début de la prise en charge. La participation financière de la Confédération ne devra pas représenter plus d'un tiers des frais d'exploitation.

Begründung

L'embellie économique permet à la Confédération d'avoir les coudées plus franches sur le plan financier, et on s'en félicite. Cependant, il serait peu rationnel de reverser les recettes supplémentaires aux banques et aux riches sous forme de cadeaux fiscaux. Ces recettes doivent être affectées en premier lieu au remboursement des dettes. Elles doivent être utilisées en second lieu pour alléger les charges de ceux et celles que la récession a mis à mal, c'est-à-dire des personnes à bas revenu et des classes moyennes. En troisième lieu, elles doivent servir à financer les investissements de l'État dans les secteurs où la situation menace de devenir critique, notamment dans des actions qui améliorent les structures d'accueil et les possibilités de garde des enfants et permettent aux pères et mères de concilier vie familiale et vie professionnelle.

La difficulté de concilier travail et famille pose en effet des problèmes croissants.

- Plusieurs professions souffrent d'une pénurie de personnel qualifié. Le cas le plus flagrant est celui du secteur informatique ; mais cette pénurie se fait sentir également dans le domaine des soins, et elle menace de s'étendre à d'autres secteurs. Alors que l'hôpital cantonal de Winterthour recherche des infirmières en Norvège par voie d'annonces, la direction du même hôpital refuse de créer une crèche afin de permettre aux mères et pères de continuer à exercer leur métier après la naissance de l'enfant.

- En Suisse, la natalité ne cesse de baisser ; les femmes en âge de procréer mettent en moyenne 1,5 enfant au monde. Pour rééquilibrer l'évolution démographique, il faudrait porter ce chiffre à 2,1 enfants. Les raisons de la baisse de la natalité sont connues : avenir incertain, difficultés financières et impossibilité de concilier travail et famille.

- Le nombre de divorces ne cesse d'augmenter. Environ quatre couples sur dix divorcent, et ces divorces ont lieu pour la plupart quand les enfants sont scolarisés. Les mères qui ont quitté le monde du travail pour cause de maternité ont beaucoup de difficultés à reprendre pied dans la vie active après un divorce. Elles dépendent donc des aides de l'État dans une proportion bien supérieure à la moyenne.

On pourrait résoudre ces problèmes en développant, entre autres, les structures et possibilités d'accueil des enfants en dehors de la famille (crèches, garderies, mères de jour, écoles à demi-pension, etc.), d'autant plus que ces formules sont très intéressantes du point de vue pédagogique. Aujourd'hui, en effet, quatre enfants sur dix sont des enfants uniques, sans parler des enfants qui ont des frères et soeurs sensiblement plus âgés ou sensiblement plus jeunes. L'apprentissage de l'autre peut de moins en moins se faire au sein de la cellule familiale. En outre, on sait aujourd'hui que l'enfant qui passe plus de temps au jardin d'enfants ou à l'école et qui y va à des heures régulières est moins perturbé. La fragmentation de l'emploi du temps des écoliers fait que le nombre d'heures de classe varie beaucoup d'une journée à l'autre ; de plus, la réduction du temps de présence à l'école oblige l'enfant à passer rapidement du rythme de l'école à celui de la maison, ce qui l'expose à un stress inutile. Ajoutons que le chemin de l'école serait moins dangereux pour les enfants s'ils allaient à l'école en même temps et, si possible, une seule fois par jour. Dans les communes rurales, il était très courant, récemment encore, que les jardins d'enfants soient ouverts toute la journée et disposent de cantines. La longueur des trajets scolaires et les obligations professionnelles des familles paysannes rendaient nécessaire - et donc possible - ce type de structure, et tous y trouvaient leur intérêt !

Malgré un besoin patent de structures et malgré les avantages non moins patents qu'elles présenteraient pour tous les intéressés, il manque en Suisse des milliers de places d'accueil. Dans notre pays, les années préscolaires et, très souvent aussi, l'organisation de l'école pendant la scolarité obligatoire sont régies par des réglementations communales. L'expérience des dernières années montre que le changement ne viendra pas "d'en bas". Les responsables communaux sont, pour la plupart, très peu sensibilisés à ce problème. Quant aux parents, ils finissent par se résigner, car ils savent que si une structure devait enfin voir le jour après des années de lutte, leurs enfants n'en profiteraient de toute façon pas. La Confédération doit montrer, par une action concrète, qu'elle a compris l'enjeu économique et social du problème et qu'elle est soucieuse d'améliorer les possibilités d'accueil des enfants en dehors de la famille. En assurant un financement sur dix ans, la Confédération créerait une puissante dynamique sans que l'organisation des compétences des collectivités publiques soit remise en cause. La durée de ce financement serait limitée à dix ans : après cette période, la Confédération se désengagerait totalement.

100 millions de francs permettraient de couvrir un tiers des frais d'exploitation de quelque 12 500 places de crèche (une place de crèche coûte près de 90 francs par jour, soit environ 8000 francs par an). Le nombre de places d'accueil qui pourraient être financées dans les garderies, chez les mères de jour et dans les écoles à demi-pension serait plus élevé encore étant donné que ces structures coûtent moins cher (moins d'heures de prise en charge par jour). Au total, la somme proposée permettrait de financer environ 20 000 places d'accueil par an. Si 20 000 places d'accueil étaient créées tous les deux ans, la Suisse disposerait de quelque 100 000 places supplémentaires au bout de dix ans. En 1990, elle disposait de 42 000 places. Si l'on tient compte de l'évolution des dix dernières années, on peut considérer que les crèches, les garderies, les mères de jour et les écoles à demi-pension sont aujourd'hui en mesure d'accueillir quelque 50 000 enfants. Or, la Suisse compte actuellement près de 1,2 million d'enfants âgés de 0 à 14 ans. Les études montrent qu'une place est occupée par 1,3 enfant. Autrement dit, 200 000 enfants peuvent se partager 150 000 places. En disposant de 150 000 places, on pourrait confier un enfant sur six à temps partiel à une crèche, à une garderie, à une mère de jour ou à une école à demi-pension. Sur dix mères ayant des enfants de moins de 15 ans, on en dénombre actuellement six qui travaillent (à temps partiel). La proposition esquissée ci-avant permettrait donc de répondre aux besoins de demain.

L'expérience montre qu'il faut deux ans pour qu'une crèche fonctionne de façon optimale et soit exploitée en permanence au maximum de sa capacité. La Confédération doit pouvoir apporter un soutien financier aux collectivités et aux organisations privées pendant cette phase de démarrage, qui exige souvent des investissements supplémentaires. Pour que la structure soit accessible à toutes les classes sociales, il faut que les tarifs soient raisonnables. Dans les crèches subventionnées par la commune, la participation des parents couvre environ un tiers des frais. Pour que les communes puissent faire un calcul fiable de leurs charges financières, l'apport de la Confédération ne doit pas dépasser un tiers des frais d'exploitation. Concrètement, cela veut dire que la Confédération prendrait à sa charge les frais d'aménagement de la structure (planification, investissements, achats, information du public) ainsi que les frais occasionnés par une sous-exploitation de la capacité d'accueil pendant l'étape de mise en route.

Verhandlungen

Lors de la première étape, une minorité de la commission a proposé de ne pas entrer en matière. Elle estimait le projet contraire au principe de subsidiarité qui préside à la répartition des compétences entre Confédération et cantons et peu souhaitable en raison de l'état des finances fédérales. Cette minorité n'a pas trouvé d'appui suffisant et le Conseil national a donné suite à l'initiative.

Les mêmes arguments ont été repris lors de la discussion sur les projets de loi et d'arrêté fédéraux : besoin et nécessité contre respect du fédéralisme et coût. Le Conseil fédéral, qui demandait une réduction à 25 millions de la contribution de la Confédération, n'a pas été suivi (108 non contre 70 oui). La loi et l'arrêté fédéral ont été acceptés, une majorité du groupe UDC les ayant refusés alors que les radicaux se sont divisés sur la question.

Au Conseil des États, la nécessité d'une aide fédérale a été âprement discutée durant plus d'une heure. Le projet a été combattu au nom du fédéralisme et des restrictions budgétaires et défendu car il répond à la fois à une mesure de politique sociale et aux intérêts de l'économie. La proposition de renvoi de Hans Hess (R, OW) a été rejetée par 29 voix à 12. Le Conseil des États a fait un pas en direction du Conseil fédéral en diminuant l'aide de moitié, pour la ramener à 50 millions par an.

Ecoutant la voix de la raison et pour permettre la mise en oeuvre, le plus rapidement possible, de ce programme d'impulsion, la commission du Conseil national s'est ralliée par 9 voix contre 1 et 7 abstentions aux décisions du Conseil des États. Au plénum, Hugo Fasel (G, FR) qui soutenait une proposition de minorité plus généreuse l'a finalement retirée, au nom du réalisme financier. Le Conseil national a suivi sa commission.

Lors de la votation finale, les députés radicaux se sont partagés presque équitablement entre partisans et adversaires du projet alors que la plupart des membres de l'UDC l'ont rejeté.