Zusammenfassung

Message du 28 février 2001 concernant les initiatives populaires "MoratoirePlus - Pour la prolongation du moratoire dans la construction de centrales nucléaires et la limitation du risque nucléaire (MoratoirePlus)" et "Sortir du nucléaire - Pour un tournant dans le domaine de l'énergie et pour la désaffectation progressive des centrales nucléaires (Sortir du nucléaire)" et concernant la loi sur l'énergie nucléaire

Ausgangslage

L'initiative "Moratoire-plus" demande que pendant dix ans, il ne soit accordé aucune autorisation pour de nouvelles installations nucléaires, ni pour des réacteurs de recherche, ni pour un accroissement de la puissance des centrales nucléaires en service. La prolongation du fonctionnement de ces dernières au-delà de 40 ans serait soumise au référendum facultatif. L'initiative prévoit aussi la déclaration de provenance du courant électrique. L'initiative "Sortir du nucléaire" demande l'arrêt progressif des centrales nucléaires. Si elle était acceptée, Beznau I et II ainsi que Mühleberg devraient cesser leur activité dans les deux ans à compter de la date de la votation, Gösgen et Leibstadt au terme de 30 années de fonctionnement au maximum, soit respectivement en 2008 et en 2014. L'initiative demande aussi l'interdiction du retraitement des assemblages combustibles retirés des centrales nucléaires suisses. En outre, la Confédération devrait légiférer pour assurer la prise en charge par les exploitants, ainsi que par les actionnaires et les entreprises partenaires, de tous les frais en rapport avec l'exploitation des centrales nucléaires et leur désaffectation. Elle devrait également imposer le stockage durable des déchets radioactifs produits en Suisse ainsi que l'ampleur minimale des droits de codécision des collectivités intéressées. Enfin l'initiative réclame la conversion à un approvisionnement électrique non-nucléaire, tout en précisant que la production fossile de courant devrait être assortie d'une récupération de la chaleur. Le Conseil fédéral rejette les deux initiatives, en particulier pour les raisons suivantes : Il semble que l'initiative "Moratoire-plus" n'entraînerait pas des conséquences économiques graves, même si une prolongation de fonctionnement au-delà de 40 ans était refusée par le peuple et par les cantons. Mais s'il fallait éviter que son acceptation ne se traduise par un accroissement des rejets de CO2 (par rapport à ce que représenterait le fonctionnement des centrales nucléaires actuelles durant 50 à 60 ans), il faudrait prendre des mesures supplémentaires. En somme, il serait plus difficile d'atteindre les objectifs en matière de CO2 et de maintenir l'option nucléaire. Quant à l'initiative "Sortir du nucléaire", elle affecterait sensiblement la bonne marche de l'économie suisse. En effet, on doit s'attendre à ce que les surplus actuels d'électricité en Europe se résorbent à partir de 2010. Or l'initiative prévoit certaines restrictions au remplacement du courant produit dans les installations nucléaires ; l'approvisionnement en électricité s'en trouverait sans doute fortement renchéri. Par ailleurs, il serait politiquement impossible d'imposer l'interdiction stricte d'importer du courant de source nucléaire ou d'origine thermique fossile non assortie de la récupération de chaleur. À cela s'ajouterait le prix non négligeable, au plan économique, des mesures à prendre pour éviter l'augmentation des rejets de CO2 (imputable à l'arrêt des centrales nucléaires), voire pour les réduire de 10 %, comme le veut la loi en la matière. L'acceptation de l'initiative permettrait certes d'échapper aux risques liés à l'utilisation de l'énergie nucléaire. Le Conseil fédéral estime toutefois que cela ne compenserait pas les inconvénients d'un abandon prématuré de cette technique. Au mois d'octobre 1999, le Conseil fédéral a décidé de présenter au Parlement un projet de loi sur l'énergie nucléaire au titre de contre-projet indirect à ces deux initiatives. Cette loi admet le principe de l'énergie nucléaire et la construction de nouvelles centrales pour l'exploiter. Une future installation devra toutefois refléter l'état le plus récent de la science et de la technique. Étant donné l'importance de la décision concernant un tel projet, elle sera sujette au référendum. La réglementation proposée s'étendra par ailleurs aux domaines ci-après : interdiction du retraitement d'assemblages combustibles usés, désaffectation des installations nucléaires, évacuation des déchets radioactifs (modèle du dépôt souterrain en profondeur) et financement de l'opération. Les procédures d'autorisation seront alors simplifiées et mieux coordonnées. Enfin un recours sera possible devant une autorité judiciaire indépendante de l'administration. Ainsi ce projet de loi répond à plusieurs objectifs des initiatives "Moratoire-plus" et "Sortir du nucléaire". Certaines mesures réclamées par elles peuvent d'ailleurs être prises en vertu des dispositions constitutionnelles et légales actuelles (p. ex. le régime de la déclaration de provenance du courant électrique). Le Conseil fédéral propose au Parlement de recommander au peuple et aux cantons de rejeter les initiatives "Moratoire-plus" et "Sortir du nucléaire" et d'approuver la loi sur l'énergie nucléaire.

Verhandlungen

Le Conseil des États a décidé, par respectivement 26 voix contre 4 et par 23 voix contre 4, de recommander le rejet des initiatives " Moratoire-plus " et " Sortir du nucléaire ".

Au cours de l'examen de la révision de la loi sur l'énergie nucléaire (LENu), la question du retraitement des déchets nucléaires est devenue le sujet central. Selon le projet du Conseil fédéral, le recyclage des éléments combustibles dans les surrégénérateurs de La Hague (France) et de Sellafield (Grande Bretagne) sera interdit une fois que les accords actuels seront arrivés à échéance. La majorité de la commission du Conseil des États a biffé cette interdiction dans le projet de loi. Le plénum a opté pour une voie médiane entre les propositions du Conseil fédéral et de la commission. Il a rejeté l'interdiction par une majorité nette de 27 voix contre 15, mais a décidé par 22 voix contre 15 de soumettre le retraitement à un moratoire de dix ans. Le moratoire peut être prolongé une nouvelle fois de 10 ans après cette première période. Ce compromis a été proposé par Hansheiri Inderkum (C, UR) au nom d'une minorité de la commission. Une autre minorité a voulu s'en tenir à l'interdiction, imitant ainsi le Conseil fédéral.

Prenant le contre-pied du Conseil fédéral, le Conseil des États a biffé le droit de veto accordé au canton d'implantation s'agissant de l'autorisation générale d'une installation nucléaire (nouvelle installation ou entreposage final). Les procédures d'octroi pour de nouvelles installations ont été réaménagées et elles se concentrent sur la Confédération. S'agissant du financement des frais de mise à l'arrêt et d'élimination des déchets, la Chambre des cantons a suivi la position du Conseil fédéral et non la proposition de sa commission. Cette mesure instaure pour le financement de ces frais une obligation de financement subséquent solidaire de la part de tous les exploitants de centrales nucléaires.

Le Conseil national s'est penché sur la révision de la loi sur l'énergie nucléaire à la session d'été et à la session d'automne 2002. Dans le débat d'entrée en matière, la minorité gauche-verte des partisans d'une sortie de l'énergie nucléaire se trouvaient face à une majorité bourgeoise qui estime que seule l'énergie nucléaire permet un approvisionnement en énergie sûr et économique.

Deux minorités de la commission, menées par Rudolf Rechsteiner (S, BS) et par Franziska Teuscher (G, BE) ont proposé de renvoyer la loi sur l'énergie nucléaire au Conseil fédéral. La minorité I (Teuscher) a considéré que la loi n'était plus à traiter comme un contre-projet aux deux initiatives ; le texte ne servirait, selon elle, qu'à pérenniser l'utilisation de l'énergie nucléaire. Le recyclage des éléments usés est inacceptable au vu des conséquences fatales pour la population dans les régions proches des centrales en question. Le renvoi était assorti d'une demande visant à ce que la durée de fonctionnement des centrales soit limitée à 30 ans, le transport et le retraitement des combustibles usés soit immédiatement arrêtés, la procédure d'octroi des autorisations soit démocratisée et la responsabilité civile des exploitants soit illimitée. La minorité II (Rechsteiner) a demandé un renvoi de la loi en l'assortissant d'une requête visant à ce la loi prévoie que les centrales nucléaires actuellement en exploitation soient progressivement démantelées pour être arrêtées au plus tard après 40 ans. Les deux propositions de renvoi ont été rejetées. Par 73 voix contre 63, le Conseil national s'est prononcée contre l'interdiction prônée par le Conseil fédéral de retraiter les éléments de combustion brûlés et s'est ainsi rallié au Conseil des États. Le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a averti qu'en l'absence de cette interdiction la loi sur l'énergie ne pourrait guère être considérée comme le contreprojet indirect aux initiatives anti-atomiques. Dans la suite des délibérations au sujet de l'autorisation générale, de l'autorisation d'exploitation et de l'élimination des déchets radioactifs, les propositions des opposants aux centrales nucléaires ont été battues la plupart du temps dans une proportion de deux tiers contre un.

Au cours de la session d'automne, Andrea Hämmerle (S, GR), appuyé par son groupe et par les écologistes, a demandé l'ajournement jusqu'à la session d'hiver du débat concernant la loi sur l'énergie nucléaire. La veille, soit le 22 septembre, la population de Nidwald venait de refuser le projet d'implantation du site de stockage définitif du Wellenberg, et le peuple suisse rejetait la loi sur le marché de l'électricité. La situation politique avait donc changé depuis ce jour-là à un tel point qu'un travail législatif sérieux ne serait plus possible. La motion d'ordre de Hämmerle consistant à renvoyer l'objet à la commission a toutefois été rejetée par 88 voix contre 66. Contrairement au Conseil des États, le Conseil national s'est prononcé en faveur du droit de codécision des cantons pour la construction de nouvelles centrales nucléaires. Au lieu de réduire ce droit, il l'a étendu : qu'il s'agisse d'utiliser le sous-sol ou de jouir des droits sur les eaux pour les centrales nucléaires, le Conseil national veut faire inscrire dans la loi que le canton d'implantation doit donner son accord. Le même droit est proposé pour l'observation d'un site d'entreposage définitif et son éventuelle fermeture.

Dans les nombreuses autres questions soulevées, les " pro nucléaires " l'ont emporté. Le Conseil national a ainsi refusé d'imposer aux exploitants des conditions plus sévères dans le financement du fonds d'élimination. Ont également été rejetées la responsabilité solidaire et l'obligation d'acquitter des versements supplémentaires pour les cas où la contribution d'une centrale au fonds de désaffection n'était pas suffisante pour couvrir les besoins de sa propre centrale. La proposition émise par une minorité gauche-verte de la commission consistant à rendre plus stricte la loi sur la responsabilité civile des expoitants de centrales nucléaires a également été rejetée. Les milieux favorables à l'énergie nucléaire ont également eu gain de cause dans le chapitre de la durée des autorisations d'exploitation : par 90 voix contre 66, le Conseil a rejeté la proposition gauche-verte d'ordonner l'arrêt des centrales nucléaires après 40 ans d'exploitation.

Après avoir refusé d'interdire le retraitement des barreaux irradiés usagés à la session d'été, le Conseil national a également refusé, par une courte majorité de 77 voix contre 76, un moratoire de dix ans sur le retraitement. Ce moratoire avait été introduit dans la loi sur l'énergie nucléaire par le Conseil des États. Une proposition de la majorité de la commission visant à introduire une nouvelle taxe d'incitation de 0,3 % par kilowatt/heure sur le courant produit par l'énergie nucléaire a été acceptée de justesse par 77 voix contre 74. Cette taxe doit être affectée à la promotion de l'énergie renouvelable indigène.

Lors du vote sur l'ensemble, la loi révisée sur l'énergie nucléaire a été approuvée par 56 voix contre 47 et 48 abstentions.

Le Conseil national a recommandé, par respectivement 86 voix contre 67 et 90 contre 63, au peuple et aux cantons de rejeter les deux initiatives populaires " Moratoire-plus " et " Sortir du nucléaire ".

Au Conseil des États, la procédure d'élimination des divergences a porté essentiellement sur le droit de codécision des cantons en matière d'évacuation des déchets radioactifs ainsi que sur le moratoire relatif au retraitement des éléments combustibles et sur la taxe d'incitation sur le courant nucléaire introduite par le Conseil national dans la LENu.

Le Conseil des États a refusé d'accorder le triple droit de veto aux cantons pour l'évacuation des déchets nucléaires, maintenant ainsi sa décision initiale à l'encontre du Conseil fédéral et du Conseil national. D'après ces derniers, trois autorisations cantonales devraient être demandées : la première pour le creusement d'une galerie de sondage, la deuxième pour la création du dépôt en profondeur et la troisième pour la fermeture. La majorité de la commission du Conseil des États craignait que l'institution de ce triple droit de veto n'aboutisse à l'impossibilité de construire un tel dépôt en Suisse. Pour sa part, le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a souligné qu'un projet d'infrastructure aussi important ne pouvait être mené à bien contre la volonté des habitants de la région concernée, ajoutant qu'il ne serait pas judicieux de vouloir introduire une telle solution peu après l'échec du projet du Wellenberg. Le Conseil des États a finalement refusé par 27 voix contre 11 d'accorder le droit de veto aux cantons, tout en décidant cependant de soumettre au référendum facultatif l'autorisation générale pour la création de dépôts souterrains en profondeur.

Les deux conseils s'étant prononcés au cours de la première lecture contre la volonté du Conseil fédéral en matière de poursuite du retraitement des éléments combustibles radioactifs, l'élimination des divergences n'a concerné que l'arrêté pour un moratoire de dix ans. Le Conseil des États avait adopté le moratoire lors de la première lecture de la LENu, puis ce dernier avait été supprimé par le Conseil national. En deuxième lecture, la Chambre des cantons a maintenu sa décision initiale par 35 voix contre 4.

S'agissant de la taxe de 0,3 % par kilowatt/heure sur le courant d'origine nucléaire, que le Conseil national a introduit à une faible majorité, elle a été rejetée par 23 conseillers aux États contre 17. Cette taxe devait s'appliquer à la production d'énergie nucléaire en Suisse et à l'importation d'électricité d'origine nucléaire et consommée en Suisse, avec pour objectif la promotion de la production d'électricité et de chaleur à partir d'énergies alternatives.

Le Conseil national avait introduit dans la LENu un article instituant la création d'une société nationale d'exploitation du réseau - comme celle déjà prévue dans la loi sur le marché de l'électricité, qui a été rejetée par le peuple le 22. septembre 2002. Cette société serait chargée de coordonner l'ensemble des réseaux de transports afin de garantir la sécurité de l'approvisionnement. En outre, toutes les entreprises assurant l'approvisionnement en électricité au titre du service public bénéficieraient d'un droit d'acheminement privilégié dans tout le pays, et les exploitants de réseau devraient être contraints de racheter l'électricité issue des installations alternatives à des prix couvrant les frais engendrés. Le Conseil des États a biffé cet article, se ralliant ainsi à l'avis de sa commission qui a estimé que cette disposition laissait trop de questions sans réponse.

Le 13 décembre 2002 ont eu lieu les votations finales sur les initiatives " Moratoire Plus " et " Sortir du nucléaire ". Par 109 voix contre 67 et 35 voix contre 6, le Conseil national et le Conseil des États ont recommandé au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative " Moratoire Plus ". Ils se sont également prononcés pour le rejet de l'initiative " Sortir du nucléaire ", respectivement par 108 voix contre 63 et 36 voix contre 5.

L'élimination des divergences a eu lieu à la session de printemps 2003. Le Conseil national s'est rallié au Conseil des États dans trois questions controversées. Par 111 voix, issues des rangs bourgeois, contre 72, provenant essentiellement de la gauche et des écologistes, il a rejeté la disposition conférant aux cantons le droit d'être consultés en matière de constructions de nouvelles centrales nucléaires. C'est donc à la seule Confédération que revient la décision de construire de nouvelles centrales et de se déterminer sur les sites d'entreposage, étant entendu que les décisions prises par le Parlement à ce sujet sont soumises au référendum facultatif. Le Conseil national a également suivi le Conseil des États sur la question du retraitement de combustibles nucléaires en décidant, par 93 voix contre 88, un moratoire de 10 ans. De même, il s'est prononcé - par 90 voix contre 88 - en faveur de la responsabilité collective des centrales concernant le financement de l'élimination des déchets nucléaires. Au cas où un seul exploitant de centrale nucléaire ne serait pas en mesure de remplir ses obligations financières, l'ensemble des exploitants serait obligé de répondre solidairement.

La taxe d'incitation de 0.3 centime par KW/h sur le courant d'origine nucléaire, taxe qui servirait à encourager les énergies renouvelables, a été très controversée. Cette divergence a fait la navette trois fois entre les deux chambres. Le Conseil des États a dit trois fois non, sur un vote toutefois très serré de 22 voix contre 19 au dernier tour. Le Conseil national a, quant à lui, maintenu la taxe qu'il avait lui-même introduite dans la loi sur l'énergie nucléaire, par 90 voix contre 72 au dernier vote. Ceci a nécessité la tenue d'une conférence de conciliation, laquelle a proposé, par 14 voix contre une, de suivre le Conseil des États et de rejeter la taxe d'incitation. La Chambre haute a suivi cette proposition par 33 voix contre 5. Le Conseil national a tacitement -aucune autre proposition n'ayant été déposée - pris la même décision. Rudolf Rechsteiner (S, BS) a violemment critiqué la manière dont cette décision avait été prise ainsi que la pression exercée par le lobby nucléaire. Au nom du groupe évangélique et indépendant, Heiner Studer (E, AG) a également objecté en affirmant qu'en l'espèce, la décision ne reflétait pas une véritable conciliation des différents points de vue.

L'initiative populaire " Sortir du nucléaire - Pour un tournant dans le domaine de l'énergie et pour la désaffectation progressive des centrales nucléaires " a été rejetée le 9 mai 2003 par 66,3 % des votants.

L'initiative populaire " Moratoire-plus - Pour la prolongation du moratoire dans la construction de centrales nucléaires et la limitation du risque nucléaire " a été rejetée le 9 mai 2003 par 58,4 % des votants. (cf. http ://www.admin.ch/ch/f/pore/va/index.html)