Zusammenfassung

Message du 24 octobre 2001 sur la réforme Armée XXI et sur la révision de la législation militaire

Ausgangslage

La nécessité de la réforme de l'armée découle des changements qui sont intervenus dans le domaine de la sécurité. Elle est également l'occasion de procéder à des adaptations répondant à des impératifs sociaux et financiers ainsi qu'à des modifications découlant des expériences faites dans le cadre de l'armée 95.

D'où la conception d'une armée nettement plus réduite. La diminution des effectifs se fera par un abaissement de la limite d'âge pour l'obligation de servir. Le principe de l'armée de milice tel qu'il est dans la Constitution sera ainsi respecté.

Afin d'améliorer l'instruction, l'école de recrues sera allongée. Les cours de répétition seront à nouveau accomplis selon un rythme annuel. La durée totale des services d'instruction pourra, par ailleurs, être accomplie sans interruption (militaires en service long). On ne recourra à cette forme de l'accomplissement du service que lorsqu'elle répondra à un besoin de l'armée ; la personne astreinte optera librement pour un tel régime. Les structures des grades et les carrières militaires ont en outre été revues pour rehausser leur intérêt.

La présente réforme confère aux structures de l'armée une grande souplesse. Ses éléments pourront être engagés par modules en fonction des besoins. La réduction de l'armée entraîne la suppression des troupes cantonales. Les cantons obtiendront en revanche de nouvelles compétences en matière de tenue des contrôles. La réforme de l'armée esquissée ci-dessus implique certes d'importants changements. La législation militaire en vigueur est cependant suffisamment souple pour qu'il ne faille pas précéder à des révisions de grande envergure au niveau législatif. Ainsi, de nombreux points de la réforme - comme par exemple la limite d'âge supérieure pour l'obligation servir, la durée de l'école de recrues ou la conduite de l'armée - pourront être introduits par voie d'ordonnance. C'est pourquoi l'exposé de la conception de la réforme figurant dans le plan directeur de l'armée, qui est soumis simultanément au Parlement, représente un complément nécessaire au présent message qui se borne à présenter les modifications de certains actes législatifs. Subséquemment, la loi fédérale sur la taxe d'exemption de l'obligation de servir a également été revue, ce qui se traduit par une adaptation du taux de la taxe à la réduction du service militaire et par un ajustement de la procédure de taxation et de perception à l'imposition postnumérando adoptée par la Confédération et les cantons.

Verhandlungen

Au Conseil des États, aucune voix ne s'est élevée contre le nouveau plan directeur de l'armée. Dans le débat d'entrée en matière, les représentants des partis bourgeois ont souligné combien la restructuration en profondeur de l'armée était nécessaire et impérative. Le conseiller fédéral Samuel Schmid a été félicité par plusieurs orateurs pour avoir sauvé la réforme en se montrant ouvert au dialogue et au compromis. Les critiques ont été formulées à l'encontre des cadres de l'armée qui ont conçu la réforme : plusieurs membres de la commission ont clairement fait sentir qu'ils avaient éprouvé quelques difficultés devant le zèle de certains interlocuteurs de l'armée. Des appréhensions ont été exprimées quant à un rapprochement dissimulé avec l'OTAN, ce que font ressortir, à leurs yeux, le nouveau plan directeur et les structures d'Armée XXI proposés. Pour contrer cette tendance, Carlo Schmid (C, AI) a recommandé le modèle de direction mis au point par la commission : à la place d'états-majors de direction centraux, comme le propose le Conseil fédéral, il conviendrait de créer trois ou quatre états-majors de division implantées dans les régions. L'autre point fort de l'entrée en matière était la question de la durée de l'école de recrues. Le conseiller fédéral a tempéré sa proposition de la faire passer à 21 semaines en soulignant que le temps disponible pour certaines armes n'était jamais pleinement utilisé et que la formation prévue pour les armes nécessitant moins de formation ne serait que de 18 semaines. Le président de la commission Hans Hess (R, OW) a défendu la proposition de la commission en faveur de 18 semaines en faisant valoir qu'une durée plus longue ne serait pas comprise et qu'elle dissuaderait les futures recrues. D'autres orateurs ont également attiré l'attention sur le danger que représente la désaffection générale pour l'armée, la diminution du rôle de l'armée de milice et le manque d'instructeurs professionnels. Mais l'entrée en matière a finalement été acceptée.

Le premier des points essentiels soulevé au cours de l'examen par article portait sur les recrues effectuant le service de formation sans interruption (service long). La majorité de la commission a proposé, par considération pour les troupes traditionnelles, une limitation du nombre de militaires concernés à 10 % d'une volée, ce qui correspond à un chiffre pouvant atteindre 2600 personnes en service long. Une minorité, menée par Peter Bieri (C, ZG), a proposé que la proportion soit portée à 15 %, ce qui augmenterait le nombre à 3900 recrues. Le Conseil fédéral avait initialement proposé 20 %, mais le conseiller fédéral Samuel Schmid avait accepté de suivre la minorité. Par 24 voix contre 17, le Conseil des États a accepté ladite proposition de la minorité.

Par 29 voix contre 3, et contre l'avis du conseiller fédéral Samuel Schmid, le Conseil des États a fait figurer très clairement dans le texte de loi une disposition requérant l'approbation de l'Assemblée fédérale dans toutes les questions de subordination de certains éléments de l'armée à d'autres départements. Carlo Schmid (C, AI) a voulu donner ainsi un signal pour contrer les idées en faveur d'une police fédérale se composant également de membres du corps des gardes-fortifications.

La proposition de la commission visant à permettre l'octroi de contributions financières pour les musées de l'armée a été rejetée par 15 voix contre 14, ceci après que le conseiller fédéral eut assuré que tout matériel militaire serait offert gracieusement pour toute initiative privée en faveur d'un musée militaire.

Les structures de direction de l'armée ont également fait l'objet de discussions nourries. Le Conseil fédéral a proposé des structures centrales alors que la commission privilégiait plutôt la mise en place d'états-majors de division. Le point de discorde a porté uniquement sur le nombre de ces états-majors : trois, comme le demandait la minorité de la commission, ou quatre, comme le demandait la majorité de la commission. Par 28 voix contre 10, le Conseil a suivi la majorité de la commission et a fait un signe clair en faveur d'une structure à caractère régionaliste d'Armée 21.

Comme c'était déjà le cas dans le débat d'entrée en matière, la durée de l'école de recrues a occupé une grande partie de l'examen par article. Le président de la commission Hans Hess (R, OW) a demandé, au nom de la commission, que la durée soit fixée à 18 semaines. Hans-Rudolf Merz a soutenu la proposition de la commission en invoquant comme arguments le fait que les 17 semaines suffisaient déjà à l'époque de la guerre froide. Les futures recrues et les milieux économiques comprendraient mal qu'en l'absence de menace de guerre l'on exige soudainement une prolongation. Une minorité de la commission, menée par Peter Bieri (C, ZG), a proposé comme compromis - par rapport à la proposition du Conseil fédéral - que l'école de recrues dure au maximum 20 semaines, période qui serait divisée en deux parties pour les étudiants et pour les armes dont les besoins en instruction sont moins importants. Le conseiller fédéral a apporté son soutien à la proposition de la minorité en l'assortissant de la promesse que cette durée maximum ne devrait pas être entièrement utilisée : selon lui, pas toutes les armes, et pas plus du tiers des recrues ne solliciteront le temps complet prévu. Par 18 voix contre 17, le conseil a approuvé la proposition de la majorité (soit 18 semaines).

Au Conseil national, le débat d'entrée en matière n'a soulevé aucune objection non plus, malgré quelques propositions, de droite et de gauche, réclamant un renvoi du projet au Conseil fédéral. Une minorité, menée par Barbara Haering (S, ZH), a demandé la création d'une petite armée professionnelle pour des engagements de soutien à la paix ainsi que la limitation des dépenses pour Armée XXI à un montant oscillant entre 2,5 et 3 milliards de francs. La proposition de la minorité Ulrich Schlüer (V, ZH) visait à ce qu'un concept soit élaboré pour que la défense de la population soit la principale mission de l'armée, et une proposition d'Alexander J. Baumann (V, TG) voulait charger le Conseil fédéral de mettre au point un nouveau projet qui ne marginalise pas la milice mais lui donne la possibilité d'intervenir et d'agir à tous les niveaux de la conduite des troupes. Après le retrait de la proposition d'Ulrich Schlüer (V, ZH), les propositions de renvoi encore en suspens ont toutes été rejetées de manière nette. Dans le débat d'entrée en matière, les rapporteurs des commissions avaient également souligné que la réforme en profondeur de tout le système défensif était inéluctable car l'armée 95 n'était pas en mesure de remplir le mandat que leur assignait la Constitution. La réduction massive des effectifs n'était que marginalement contestée. Le conseiller fédéral Samuel Schmid a rappelé la situation de crise au sein des cadres de milice d'Armée 95 et rappelé que les crédits destinés à l'armée avaient baissé d'un tiers au cours des douze dernières années, ce qui n'était pas sans répercussions sur l'armée. Au nom du Conseil fédéral, il a rappelé expressément son engagement en faveur de l'armée de milice.

Au cours de l'examen par article, une minorité menée par Fernand Cuche (G, NE) a proposé que les exercices de tir ne soient plus obligatoires. Par 87 voix contre 38, cette proposition a été rejetée. Par 61 voix contre 17, le Conseil a rejeté une proposition de Pia Hollenstein (G, SG) visant à ce que, à l'instar des personnels infirmiers, les personnes devant rester à leur domicile pour s'occuper d'enfants et de personnes nécessitant des soins soient dispensées du service militaire. Par 79 voix contre 9, la proposition de Franziska Teuscher (G, BE) par laquelle les femmes ne devaient pas être invitées aux soirées d'information cantonales, a été rejetée. Par 65 voix contre 30, le Conseil a rejeté la suggestion de Pia Hollenstein (G, SG) de supprimer l'obligation de grader. Des propositions émanant des milieux de droite ont également été rejetées : Par 102 voix contre 63, le Conseil s'est prononcé contre la minorité Schlüer (V, ZH) qui demandait que la lutte contre les menaces militaires et terroristes soit déclarée expressément comme mission de l'armée. Une autre proposition d'Ulrich Schlüer, soutenue aussi par de nombreux socialistes et consistant à interdire l'intervention de l'armée pour des événements sportifs et culturels, a été rejetée par 71 voix contre 46. Le principe du service de sécurité, demandé par la minorité Schlüer et destiné à affronter de manière préventive les menaces terroristes, a été rejeté, tout comme la proposition de la minorité menée par Valérie Garbani (S, NE), demandant un service d'assistance pour l'aide en cas de catastrophe à l'étranger.

Contrairement au Conseil des États, le Conseil national a décidé, par 93 voix contre 52, de laisser au Conseil fédéral le soin de fixer la durée de l'école de recrues, Dans l'ordonnance de l'Assemblée fédérale, le Conseil s'est rallié à la minorité Jakob Freund (V, AR) en fixant la durée de l'école de recrues pour les différents armes à une période variant de 18 à 21 semaines. Dans la question des militaires accomplissant le service long, le Conseil national s'est prononcé en faveur de la proposition - assortie d'une précision - de la majorité de la commission, donc en faveur de la version votée par le Conseil des États, disposition fixant la proportion des militaires au service long à 15 % des effectifs.

Dans la question de la subordination de certains éléments de l'armée dans d'autres départements, le Conseil national s'est rallié, par 101 voix contre 26, à la minorité Boris Banga (S, SO) et au Conseil des États : c'est donc au Parlement qu'il reviendra de se prononcer sur ce type de mutation.

Par 145 voix contre 4, le Conseil a décidé, contre l'avis du Conseil fédéral, de subordonner le Service du renseignement stratégique directement au chef du Département de la défense, de la protection de la population et des sports. Les orateurs des partis bourgeois ont souligné qu'en votant cette subordination directe, ils voulaient montrer leur volonté de valoriser le Service du renseignement. Par 101 voix contre 51, le Conseil national a voté en faveur de la nouvelle disposition selon laquelle le Service du renseignement peut communiquer à l'Office fédéral de la police des informations sur des personnes en Suisse obtenues par satellite.

Par 104 voix contre 69, le Conseil national a maintenu la règle selon laquelle les militaires avaient le droit d'emporter leur arme avec eux à leur domicile. Par 91 voix contre 83, il a rejeté une proposition de Jean-Claude Vaudroz (C, GE) qui visait à supprimer l'obligation de conserver à domicile la munition scellée.

S'agissant de la composition de l'armée, le Conseil national a suivi le Conseil fédéral et le Conseil des États, par 131 voix contre 24, pour décider que l'armée comporterait 140 000 militaires composant l'armée active et 80 000 militaires composant la réserve. Une minorité Schlüer proposait un effectif de 220 000 actifs et la disparition de la réserve, ceci afin que, selon lui, l'on obtienne un nombre effectif, et non un chiffre fictif, de militaires.

Dans la question de l'appartenance régionale, une minorité Édi Engelberger (R, NW) a voulu accéder à la proposition du Conseil des États en proposant 4 états-majors de conduite des régions territoriales. Par 94 voix contre 73, le Conseil a rejeté cette proposition. Contre la volonté du Conseil fédéral, le Conseil national a créé un niveau de direction supplémentaire en demandant, pour les engagements d'assistance, des états-majors de conduite des régions militaires.

Dans la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États n'a pu régler qu'une partie des divergences. Il était d'accord sur la durée de l'école de recrues : de 18 ou 21 semaines, selon les armes. Une proposition de Hans Fünfschilling (R, BL) visant à fixer la durée de l'école de recrues à 18 semaines, a été rejetée par 24 voix contre 17. Concernant le service long, le conseil a suivi la minorité Michel Béguelin (S, VD) par 28 voix contre 10, acceptant ainsi le principe d'une école de recrues pour service long. Le conseiller fédéral Samuel Schmid a pu convaincre la chambre qu'il était indispensable de disposer d'une école de recrues spéciale pour l'infanterie afin de disposer de troupes pouvant être engagées immédiatement. La plus importante divergence portait sur la question de l'organisation de l'armée. Le Conseil des États a campé sur sa position, par 28 voix contre 9, et réaffirmé que les quatre brigades d'infanterie, les trois brigades de montagne, et les deux brigades de blindés seraient dirigées par trois états-majors de division.

S'agissant des divergences restantes au sujet de l'organisation de l'Armée, le Conseil national a voté, par 98 voix contre 43, en faveur d'un compromis tel que le proposait une majorité de la commission. Une minorité Barbara Haering (S, ZH) a voulu maintenir la décision initiale en faveur d'une direction centrale de l'armée. La proposition de la majorité de la commission prévoit que quatre états-majors des régions territoriales, et non des états-majors de division, dirigeraient les engagements de l'armée. Le Conseil national a suivi l'autre chambre sur les autres divergences, de moindre importance.

Le Conseil des États s'est rallié au Conseil national au sujet de l'organisation de l'armée, tout en ajoutant un nouvel alinéa réglant la direction de l'armée en cas d'engagement.

Le Conseil national s'est rallié au Conseil des États au sujet de cette dernière divergence.

Le projet a été accepté en votation populaire le 18 mai 2003 par 76 % des votants.