Wortlaut

Le volume atteint par les capitaux de la prévoyance professionnelle soulève toujours plus le problème de la transparence et de leur utilisation. Il apparaît en particulier indispensable de faire en sorte que le choix des investissements soit conforme aux objectifs d'une croissance équilibrée et socialement compatible. Il faut aussi que les revenus de ces capitaux bénéficient aux assurés et que l'on évite d'accumuler des profits en faveur des organes externes qui participent à la gestion de la prévoyance et de ses capitaux.

C'est pourquoi je demande au Conseil fédéral s'il juge utile d'adopter un rôle plus actif et plus systématique, par l'intervention de l'administration ou d'organismes appropriés, notamment en ce qui concerne les points suivants :

- le contrôle exact des formes d'utilisation et d'investissement des capitaux de la prévoyance professionnelle ;

- l'analyse des effets des capitaux de la prévoyance sur l'économie et, indirectement, sur l'environnement social ;

- la protection des assurés face aux grandes institutions collectives ;

- le soutien aux formes d'investissement qui, outre un rendement normal, tiennent compte de critères écologiques, éthiques, et sociaux.

Begründung

La 1ère révision de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP), actuellement en cours d'examen par la commission du Conseil national, amènera à réviser quelques aspects de l'organisation et des prestations de la prévoyance professionnelle.

Un thème qui ne sera pas (ou que peu) touché par cette révision est celui de la gestion globale des capitaux du deuxième pilier. Le volume considérable atteint par ces capitaux exigerait pourtant une attention au moins équivalente.

Effets économiques et sociaux

La gestion de ces capitaux a des effets tangibles sur l'économie, ainsi que des incidences sociales. Il est hors de doute que le volume atteint par ces capitaux et leurs flux vers divers types d'investissement influent sur l'économie du pays. En outre, l'usage qui en est fait n'est pas sans retombées sociales. On n'a pas oublié, par exemple, leur effet sur le niveau des loyers lorsque les institutions de prévoyance ont contribué à la "surchauffe" du marché immobilier.

Effets ambivalents

L'usage qui est fait des capitaux du deuxième pilier peut générer des effets ambivalents. Il peut stimuler l'économie et l'emploi, mais il peut aussi renforcer les tendances spéculatives. Il peut induire une certaine stabilité du marché, mais aussi provoquer des tendances inflationnistes indésirables. Il peut stimuler l'économie réelle, mais aussi intensifier les mécanismes purement financiers.

Carence dommageable

Face au volume des capitaux de la prévoyance, d'une part, et à la diversité de leurs effets possibles en termes économiques et sociaux, d'autre part, on constate actuellement une carence, que ce soit dans la perception du rôle collectif de ces capitaux, mais aussi dans le contrôle de leur affectation. À cet égard, l'autorité fédérale devrait pouvoir assumer un rôle plus actif de relevé, de surveillance et d'orientation.

Décentralisation trompeuse

La fragmentation du secteur en une multitude d'institutions de prévoyance empêche en apparence une gestion dirigiste et centralisée, qui paraît d'ailleurs indésirable. Il ne faut cependant pas que cette diversité fasse illusion et conduise à croire que les possibilités de choix sont illimitées. En effet, les établissements qui jouent un rôle primordial et décisif sont en réalité peu nombreux, et il s'agit le plus souvent de grandes banques et sociétés d'assurance.

Une orientation souhaitable

Il semble dès lors opportun que l'utilisation des capitaux du deuxième pilier soit mieux connue et tenue davantage sous observation. Sans se substituer aux organismes engagés dans le domaine de la prévoyance professionnelle, il est utile de leur fournir les informations et les connaissances susceptibles de guider l'utilisation des fonds de la prévoyance.

Transparence et contrepoids

La transparence laisse fortement à désirer, de même que le pouvoir effectif des assurés au sein des grandes institutions collectives. Les assurés n'ont aucun moyen effectif de contrôle. Il semble donc indispensable d'instituer des contrepoids qui restituent aux assurés un pouvoir réel de contrôle et d'orientation. Cette situation ne fait qu'accentuer la nécessité d'une meilleure connaissance de l'utilisation des capitaux de la prévoyance par les grandes institutions collectives, derrière lesquelles se profilent les principales banques et sociétés d'assurance. Il est donc souhaitable que l'on mette à profit la révision de la LPP pour y remédier.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral partage les vues de l'auteur de l'interpellation, en particulier s'agissant de la protection des assurés par le biais d'une amélioration des connaissances en matière de placements. À cet égard, il rappelle que différentes mesures ont été prises, allant dans le sens de ce qui est demandé. En particulier, dans le cadre de l'organisation des caisses de pensions, les salariés peuvent se faire entendre par le biais de leurs représentants au niveau des conseils de fondation. Dans son projet de révision de la LPP, le Conseil fédéral propose même d'accentuer cette représentation par la possibilité, pour les uns comme pour les autres, de faire appel à des experts ou consultants externes. Ceux-ci devraient avoir la possibilité de siéger dans les conseils de fondation, avec voix consultative exclusivement.

Le Conseil fédéral prend en particulier position comme il suit sur les questions soulevées :

1. Différents documents existent actuellement pour savoir comment sont placés les fonds de la prévoyance professionnelle. Du point de vue de l'administration, toutes les caisses de pension sont soumises à l'enquête officielle bisannuelle portant sur l'ensemble des institutions de prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité. Les résultats sont publiés par l'Office fédéral de la statistique sous "Statistique des caisses de pension". Les derniers résultats disponibles sont ceux de 1998. Ils donnent la répartition des actifs du bilan des caisses de pension dans les principaux véhicules de placement, soit les créances auprès de l'employeur, les participations et actions de l'employeur, les obligations et bons de caisses en francs suisses et en monnaies étrangères, les hypothèques sur immeubles sis en Suisse et à l'étranger, les actions et bons de participation suisses et étrangers, les immeubles en Suisse et à l'étranger et les métaux précieux et autres placements. Cette répartition distingue encore les placements directs des placements indirects.

Au regard de l'information, l'Office fédéral des assurances sociales édite un bulletin de la prévoyance professionnelle dans lequel les questions importantes concernant ce domaine sont aussi étudiées. De plus, des organismes privés publient régulièrement des informations dans leurs supports médiatiques, accessibles aux cercles intéressés.

2. En ce qui concerne les études sur les effets que la prévoyance professionnelle exerce sur l'économie (de manière directe et indirecte) et dans le domaine social, il y a lieu de faire remarquer que la situation en Suisse se présente différemment que dans d'autres pays, et en particulier aux États-Unis. En effet, il ressort des statistiques des caisses de pension que la part des actions détenue par les institutions de prévoyance en comparaison de la capitalisation boursière est demeurée constante à environ 7,6 %, même si en valeur absolue, cette part est passée de 21 milliards de francs en 1992 à un peu plus de 63 milliards de francs à fin 1998. Cette évolution, qui paraît importante à première vue, n'a en fait que suivi l'évolution du marché dans son ensemble. Dès lors, on peut admettre que l'impact des placements des institutions de prévoyance sur l'économie et le secteur social n'est pas aussi important qu'il n'y paraît à première vue.

Cela étant, la commission LPP se penche régulièrement sur ces questions. Elle examine notamment, très sérieusement, dans le cadre des travaux de sa sous-commission "Questions de placements", s'il serait judicieux ou non de faire inscrire dans le règlement des institutions de prévoyance, si et, le cas échéant, comment les institutions devraient exercer leurs droits de vote. La commission est toutefois sceptique sur l'inscription d'une telle obligation et n'a pas encore pris position. À cet égard, le Conseil fédéral attend qu'elle prenne également position sur l'interpellation Reimann 00.3314 du 21 juin 2000 qui va plus ou moins dans le même sens et qui sera discutée au Conseil des États lors de la session d'été 2001.

Il est vrai qu'il n'existe pas, à la connaissance du Conseil fédéral, d'étude s'attachant à relever les effets des placements de capitaux dans le domaine social. Compte tenu du faible impact des caisses sur l'environnement financier suisse, le Conseil fédéral pense qu'une telle étude n'apporterait pas de nouveaux éléments au dossier de la prévoyance en Suisse.

3. La question de la protection des assurés dans les institutions collectives et communes n'est pas nouvelle et a fait l'objet de différentes discussions, notamment au sein de la commission LPP. Sur les recommandations de la commission et de l'administration qui étaient d'avis que cette question devait être réglée dans la pratique et qu'une réglementation particulière ne se justifiait pas, le Conseil fédéral a renoncé à proposer une modification des dispositions touchant aux institutions collectives et communes dans la 1ère révision de la LPP. Toutefois, au cours des discussions au sein de la CSSS-N, il est apparu que la question se pose de manière aiguë. Diverses propositions ont été émises (propositions pour une meilleure représentation paritaire dans l'organe suprême, par le choix de représentants en accord avec des associations syndicales et patronales ; proposition pour une transparence minimale obligatoire des coûts d'administration, des coûts du placement de la fortune et des coûts de réassurance, y compris dans les institutions collectives et communes). Il n'est pas exclu que la commission du Conseil national fasse des propositions de réglementation dans le cadre de la 1ère révision de la LPP.

4. L'art. 49, al. 1er, LPP prévoit que les caisses de pension peuvent adopter le régime de prestations, le mode de financement et l'organisation qui leur conviennent, tout en restant dans les limites de la LPP. En matière de placement de la fortune, l'institution de prévoyance doit choisir, gérer et contrôler soigneusement les placements qu'elle opère. Elle dispose d'une marge de manoeuvre importante dans ses choix. En effet, les changements intervenus dans l'ordonnance ont reformulé la notion de sécurité, qui portera désormais sur un examen global de la situation financière, en ayant comme objectif premier d'assurer la sécurité financière des buts de prévoyance. La législation actuelle remplit ainsi dans sa substance le but demandé par l'auteur de l'interpellation.

"Le Conseil fédéral souhaite éviter toute formulation de nature politique ou éthique lorsqu'il est question de restrictions de placement. L'application pratique de telles dispositions soulève en effet de nombreuses difficultés." (Avis du Conseil fédéral du 3 février 1999 relatif au rapport des Commissions de gestion des Chambres fédérales du 9 juillet 1998 concernant le Fonds de compensation de l'assurance-vieillesse et survivants, FF 1999 III 2274) A contrario, la réflexion est la même s'il s'agit d'encourager ou de soutenir certaines formes d'investissements. Il existe toutefois un code de déontologie qui, même s'il n'est pas obligatoire, permet aux caisses qui y souscrivent d'assurer que leur politique d'investissement tend à aller dans le sens de ce qui est demandé par l'auteur de l'interpellation.

Réponse du Conseil fédéral.