Wortlaut

Compte tenu de la discussion que les autorités fédérales ont lancée récemment à propos de la modification de l'ordonnance sur les paiements directs, je pose les questions suivantes au Conseil fédéral :

1. Quelles auraient été les répercussions économiques des propositions initiales sur les entreprises situées dans les différentes régions du pays et en fonction de l'orientation de leur production ?

2. Que pense-t-il des effets de la réforme agricole sur l'environnement, et quels sont les progrès que l'on a réalisés grâce à cette réforme ?

3. D'après lui, dans quels secteurs faut-il encore agir pour améliorer les rapports entre l'agriculture et l'environnement ?

4. Au cas où il estimerait qu'il faut agir davantage dans tel ou tel secteur, comment entend-il résoudre les problèmes économiques auxquels doivent faire face les entreprises concernées ?

Begründung

Récemment, les autorités fédérales avaient manifesté leur intention de modifier l'ordonnance sur les paiements directs - sans passer par la procédure de consultation usuelle - pour rendre beaucoup plus draconiennes les exigences concernant le phosphore. Or, des analyses effectuées dans quelques régions, notamment en Suisse centrale, ont montré qu'une telle démarche aurait eu des répercussions économiques que n'auraient pas pu supporter les personnes concernées.

Une des conséquences de la réforme agricole est que le secteur en question doit supporter des prix inférieurs. Par ailleurs, on a fait de très nombreux efforts pour se rapprocher d'une production de qualité élevée, notamment dans un souci d'écologie. La situation économique dans l'agriculture reste difficile.

Dans ce contexte, rendre plus sévères les conditions de production, en particulier dans les régions qui comptent beaucoup d'exploitations spécialisées dans la production animale, provoquerait de véritables situations de détresse.

Le secteur agricole a bien digéré le passage à la production écologique. Il est par ailleurs disposé à collaborer de façon constructive dans les domaines où il y a encore du pain sur la planche. Mais il attend qu'on le lui démontre, preuves à l'appui, et que l'on résolve par la même occasion les problèmes économiques qui ne manqueront pas de surgir.

Stellungnahme des Bundesrates

Le bilan de fumure utilisé actuellement dans le cadre des prestations écologiques requises (PER) se fonde sur les Données de base pour la fumure des grandes cultures et des herbages (DBF) de 1994. Une révision des DBF est devenue nécessaire en raison des progrès réalisés dans l'élevage et des changements dans les techniques d'affouragement. Ainsi, les valeurs d'émission d'une place occupée par un porc à l'engrais ont été réduites de 15 % pour le phosphore (P), alors que les besoins du maïs ensilage en P2O5 ont été majorés de 20 kilogrammes par hectare. Il en résulte un potentiel d'accroissement du cheptel de rente. Sur le plan écologique, les nouvelles valeurs indicatives ont un effet positif, dans la mesure où le potentiel d'accroissement des effectifs n'est pas épuisé dans les exploitations avec un cheptel important.

1. Les modifications de l'ordonnance sur les paiements directs proposées par l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) avaient pour but d'éviter un nouveau surapprovisionnement des sols en P et de réduire progressivement les apports sur les terres sursaturées, ainsi que l'exige la législation sur la protection de l'environnement.

Ces propositions étaient destinées aux exploitations dont la charge en bétail de rente dépasse les valeurs indicatives, exprimées en unités de gros bétail consommant des fourrages grossiers (UGBFG), spécifiques pour la zone, valeurs approuvées en 1995 par la Conférence des directeurs cantonaux de l'agriculture en rapport avec l'exécution de la loi fédérale sur la protection des eaux. Il avait été admis à l'époque que les sols de bon nombre d'exploitations dépassant les valeurs indicatives UGBFG étaient sursaturés en P.

Au niveau national, la proposition de l'OFAG aurait touché quelque 13 % des exploitations. Il existe toutefois de grandes disparités régionales. 65 % des exploitations d'Appenzell Rhodes-Intérieures auraient été concernées, 27 % en Appenzell Rhodes-Extérieures, 33 % dans le canton de Lucerne, 32 % à Nidwald, 25 % à Obwald et 26 % à Uri. Ce sont surtout les exploitations ayant augmenté leurs effectifs par la garde de porcs qui auraient été contraintes de réduire leur cheptel ou de conclure de nouveaux contrats pour engrais de ferme. Une analyse exacte des effets économiques pour les exploitations concernées n'est cependant pas possible. Selon des estimations, on peut toutefois admettre que quelque 7500 exploitations et, dans le pire des cas, 53 000 UGBFG auraient été concernées. On compte par UGBFG une production de 15 kilogrammes de P et de 105 kilogrammes d'azote (N), soit en tout environ 800 000 kilogrammes de P et 5 565 000 kilogrammes de N. Dans le bassin d'alimentation du lac de Sempach, on estime à 15 francs par kilogramme de phosphate non épandu (facteur de conversion 2,294) le taux d'indemnisation pour la réduction des cheptels de rente par le biais des mesures facultatives prévues à l'article 62a de la loi fédérale sur la protection des eaux. Les conséquences économiques ont ainsi été évaluées à quelque 27,5 millions de francs pour les exploitations concernées. Le manque à gagner lié à la réduction du cheptel porcin aurait pu être partiellement compensé par une meilleure situation sur le marché ou par une extension des programmes visés à l'article 62a de la loi fédérale sur la protection des eaux.

2. L'apport de P dans l'agriculture suisse comprend les teneurs en P des aliments pour animaux importés, des engrais minéraux et des engrais à base de déchets, des semences importées et des dépositions atmosphériques. Les exportations de P englobent les denrées alimentaires végétales et animales ainsi que d'autres produits fournis par l'agriculture. L'apport global de phosphore dans l'agriculture suisse a diminué de 10 000 tonnes entre 1990-1992 et 1997/98, ce qui est dû surtout à l'important recul des engrais minéraux phosphatés et aux importations sensiblement plus faibles d'aliments pour animaux. Quant au bilan de sortie sous forme de produits d'origine végétale et animale, il s'est accru de plus de 800 tonnes de P pendant la même période. Le bilan P de l'agriculture de notre pays s'est donc grandement amélioré, l'excédent ayant diminué de plus de 10 000 tonnes. Ce bilan reste cependant excédentaire. Les teneurs de P dans le sol augmentent toujours, même si l'approvisionnement de nombreuses terres, situées surtout dans les régions à forte densité de cheptel, est déjà nettement excédentaire.

Quelque 85 % de la fumure P des cultures agricoles proviennent des engrais de ferme. Le développement du cheptel de rente est donc un indicateur important de l'évolution des apports de substances nutritives. Le nombre d'exploitations de bétail qui dépassent les valeurs indicatives UGBFG prévues dans le cadre de l'exécution de la loi sur la protection des eaux a fortement diminué entre 1990 et 1999. Il en reste néanmoins dans toutes les zones. Un dépassement n'équivaut pas à une violation de la loi précitée. Celle-ci prévoit la possibilité de conclure avec d'autres exploitations des contrats de prise en charge des engrais de ferme. De très nombreuses entreprises mettent systématiquement à profit la marge de tolérance de 10 % autorisée dans le cadre des PER, d'où le danger de voir encore augmenter les réserves dans le sol.

Pour évaluer les mesures écologiques, la Station fédérale de recherches en agroécologie et agriculture de Zurich-Reckenholz (FAL) a examiné dans deux régions d'essai la charge en P des eaux de surface par lessivage et érosion des sols. Les modélisations font escompter dans ces régions une réduction de 13 % de la charge en P par lessivage et de 22 % par érosion en cas d'observation des prescriptions PER (surtout bilan de fumure équilibré et indice de protection du sol). Ces valeurs théoriques peuvent, en pratique, être nettement dépassées vers le haut ou vers le bas, puisque les apports de P dans les eaux dépendent largement des fluctuations, parfois très fortes, du volume et de la distribution des précipitations.

La pollution en P des lacs suisses est beaucoup moins importante qu'il y a 10 ou 20 ans, ce qui est dû en premier lieu à l'interdiction des phosphates dans les poudres à lessive depuis 1986 et à l'aménagement à grands frais d'installations de traitement des eaux usées. Ainsi que le montrent les résultats de l'évaluation, les mesures de politique agricole n'exerceront leur plein effet qu'à moyen terme. Il serait donc politiquement peu judicieux que l'agriculture affaiblisse, voire compense, ce succès de la protection de l'environnement en révisant les DBF.

3. La stratégie d'incitation par le biais des paiements directs écologiques ainsi que les efforts consentis sur les plans de la formation, de la recherche et de la vulgarisation sont efficaces. Les prestations écologiques de l'agriculture se sont multipliées et le recours aux substances potentiellement nocives pour l'environnement a diminué. Le train de mesures de politique agricole est aujourd'hui suffisant dans le domaine écologique. La rétribution, par des paiements directs liés à des PER, des prestations fournies par l'agriculture dans l'intérêt général et en faveur de l'écologie a fait ses preuves. Les agriculteurs peuvent ainsi satisfaire aux exigences en matière d'environnement d'une manière économiquement supportable. Dans des régions posant des problèmes, les mesures à caractère régional visées à l'article 62a de la loi sur la protection des eaux permettent par ailleurs d'encourager un mode d'exploitation adapté au site afin de protéger les eaux. Cette stratégie devra être poursuivie ces prochaines années sans grands changements.

Il subsiste toutefois des problèmes spécifiques dans les régions où les sols contiennent parfois beaucoup de P. Les réserves de P accumulées sur des décennies sont susceptibles d'être remobilisées. Leur réduction n'est possible que si l'apport de substances nutritives est inférieur aux besoins des cultures, une partie étant par conséquent couverte par les réserves du sol. Lorsqu'il pleut, des charges de P peuvent être transportées directement en surface par le ruissellement, le lessivage ou l'érosion du sol pour atterrir dans les eaux de surface ou emprunter des fissures et des drains. Les teneurs élevées en P risquent de favoriser l'enherbement des rivières, mais elles sont surtout problématiques pour les lacs et, en aval, pour les mers.

Le maintien des bases naturelles de l'existence fait partie du mandat constitutionnel de l'agriculture. Pour un développement écologique durable, il importe d'empêcher un nouvel enrichissement des terres en P et de ramener à moyen terme la teneur des sols surapprovisionnés à un niveau normal. L'agriculture pourra ainsi réduire le potentiel de pollution des eaux.

La réduction des charges en P peut être renforcée par des mesures facultatives combinées avec des indemnités selon l'article 62a de la loi sur la protection des eaux. Pour éviter un nouvel enrichissement des sols en P, les bases existent dans la législation agricole. Il convient de les mettre en oeuvre systématiquement.

4. L'OFAG a retiré sa proposition de modifier l'ordonnance sur les paiements directs après la consultation. Il a chargé un groupe de travail de proposer des mesures d'accompagnement avec les objectifs suivants :

a. empêcher une augmentation d'effectifs dans les exploitations à gros cheptels par rapport à l'année 2001 (bilan de fumure excédentaire);

b. empêcher qu'une augmentation d'effectifs n'entraîne un dépassement des apports maximaux (encore à définir) de substances nutritives par hectare de surface agricole utile lors de nouvelles constructions et de transformations ; et

c. veiller, par des mesures économiques (p. ex. dispositif de sanctions), à ce que les exploitations dont la production de substances nutritives dépasse les 1,0 % reviennent à cette valeur cible.

Ces propositions feront ensuite l'objet d'une consultation auprès de tous les milieux intéressés. Leur mise en oeuvre est prévue dans le cadre d'une révision de l'ordonnance sur les paiements directs en 2002.

Réponse du Conseil fédéral.