Wortlaut

Suite à des pressions massives exercées par l'Allemagne, Monsieur Leuenberger, président de la Confédération, a accepté un accord qui entraînera des restrictions sans précédent pour les vols d'approche au-dessus du territoire allemand à destination de l'aéroport de Zurich. Ni l'Allemagne ni la Suisse ne connaissent des prescriptions anti-bruit aussi draconiennes que celles que l'Allemagne vient de réussir à imposer pour protéger une partie de son territoire. Tel quel, cet accord est inacceptable.

Je prie donc le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Comment justifie-t-il son affirmation selon laquelle la Suisse était en très mauvaise posture pour négocier, alors que diverses expertises juridiques et économiques connues de la délégation suisse prétendaient le contraire ?

2. Pourquoi a-t-il accepté que le nouvel accord entraîne, pour la Suisse, des discriminations imposées par l'Allemagne ? N'a-t-il pas eu conscience du fait que les réglementations concernant les vols de nuit applicables aux aéroports allemands sont beaucoup plus libérales que celles qui ont été concédées aux riverains du sud de l'Allemagne s'agissant des vols sur Zurich-Kloten ? La population suisse supporte déjà plus de 90 % des nuisances dues à l'aéroport de Zurich bien que l'Allemagne profite plus de cet aéroport comparativement aux nuisances sonores qu'elle subit. A-t-il estimé que l'avantage octroyé aux aéroports allemands concurrents et l'augmentation de la pollution atmosphérique pour la population suisse étaient négligeables ?

3. En vertu de quelle autorisation Monsieur Leuenberger, président de la Confédération, a-t-il pris des engagements contraignants ?

4. Selon le plan sectoriel de l'infrastructure aéronautique, l'aéroport de Zurich doit pouvoir jouer le rôle d'une grande plaque tournante européenne du transport aérien international. Que pense faire le Conseil fédéral pour que cet aéroport puisse assumer cette fonction malgré les restrictions qui vont lui être imposées ?

5. Quelles seront les conséquences des engagements précités pour les autres aéroports de Suisse ?

6. Est-il prêt, malgré ses propos initiaux, à chercher à entamer de nouvelles négociations dans le but d'améliorer les modalités de l'accord ?

7. Pourquoi le problème des poids lourds n'a-t-il pas été traité en même temps que celui du transport aérien, comme le voudrait une analyse globale de la politique suisse des transports ? Pourquoi la question des poids lourds n'a-t-elle pas été abordée dans les négociations avec l'Allemagne alors qu'elle aurait renforcé la position de la Suisse ?

8. Pourquoi la question des vols d'approche en direction de l'aéroport de Zurich n'a-t-elle pas été abordée dans le cadre des accords bilatéraux avec l'UE ?

9. Pourquoi la question des nuisances sonores excessives sur le territoire allemand n'a-t-elle pas été réglée par des limites adéquates, en conformité avec le droit allemand et le droit suisse ?

10. Le DDPS a-t-il été associé aux négociations, et quelles seront les conséquences pour l'aérodrome de Dübendorf ?

Stellungnahme des Bundesrates

Généralités

Signification de l'accord pour l'avenir

Les grandes lignes de la politique aéronautique de la Confédération pour ce qui concerne l'aéroport de Zurich figurent dans la partie conceptuelle du plan sectoriel de l'infrastructure aéronautique (adopté par le Conseil fédéral le 18 octobre 2000). Elles ne sont nullement remises en cause par l'accord signé le 18 octobre 2001.

Les planifications communales et cantonales aux alentours de l'aéroport se sont appuyées jusqu'ici sur la répartition du bruit correspondant au concept actuel de l'exploitation aérienne, résultat de multiples évolutions tout au long des années. L'obligation où nous nous trouvons aujourd'hui de prendre une vision globale de toutes les options est aussi une chance. La réflexion ne s'appuie pas, comme on le croit souvent, sur l'accord avec l'Allemagne, mais bien sur l'ordonnance régissant l'infrastructure aéronautique ; cette ordonnance exige en effet une révision intégrale de tous les aspects opérationnels en 2001, lors du renouvellement de la concession. L'importance de la révision n'a pas échappé au Tribunal fédéral, qui l'a mentionnée dans sa décision du 8 décembre 2000 concernant la concession de construction pour le Dock Midfield. L'accord joue un rôle important dans le processus, car s'il ne détermine pas le choix du meilleur concept opérationnel, il influence ce choix.

Or, cet automne voit le début du processus de coordination du PSIA, qui doit aboutir à ce nouveau concept. Le processus implique l'aéroport, le canton de site, les communes et tous les autres cantons pouvant être touchés par l'exploitation aéronautique, ainsi que divers services fédéraux. Ensemble, ils évaluent une solution optimisée dans la somme de ses aspects. Il en résultera des règles de planification contraignantes durablement pour tous les parties.

Retombées de l'accord

Les contraintes imposées par l'accord n'empêchent pas l'aéroport de se développer conformément au PSIA. Ni la limitation des heures où ont lieu des approches et des décollages au-dessus de l'Allemagne ni celle du nombre de ces mouvements entrants n'entravent l'accès à l'aéroport de Zurich. En négociant, la Suisse était déterminée à obtenir que l'accord n'empêche pas un seul vol au départ de cet aéroport ou vers lui.

Nous disposons aujourd'hui des premiers éléments d'un processus de coordination en vue d'un possible système d'exploitation. Là encore, il apparaît que l'accord ne constitue pas une entrave. Plusieurs autres solutions sont envisageables. Certaines d'entre elles se caractérisent par des coûts moins élevés et un plus petit nombre de personnes exposées à des nuisances sonores dépassant les valeurs-limites.

Limitation du nombre des mouvements

Bon nombre de critiques portent sur le fait qu'un nombre maximal de mouvements a été convenu.

Or, aucune disposition du droit des gens n'autorise la Suisse à exiger que les limitations du trafic aérien s'appuient exclusivement sur des valeurs-limites de bruit. Dans les négociations avec l'Allemagne, nous avons néanmoins tenté de façon répétée de faire accepter une valeur-limite sonore maximale en lieu et place de la limitation du nombre des mouvements.

L'Allemagne n'en a pas voulu, craignant que les Suisses ne tentent d'en tirer parti pour faire accepter le plus grand nombre possible de mouvements d'avions. Sa volonté était de répartir le trafic aérien de l'aéroport de Zurich sur l'espace aérien des deux pays selon un système clair et qui se prête au comptage. C'est pourquoi elle a refusé d'entrer en matière sur d'autres critères que celui de la limitation du nombre de mouvements.

Enfin, il n'est pas exact que la limitation du bruit spécialement dans l'aire d'approche amène les constructeurs d'avions à produire des matériels moins bruyants. Dans cette phase, on perçoit surtout le bruit produit par la résistance de l'air, indispensable aux aéronefs profilés modernes pour freiner leur retour au sol. C'est pourquoi les efforts des constructeurs se concentrent presque exclusivement sur le décollage, où les moteurs fournissent une puissance élevée.

Mesures qui seraient prises par l'Allemagne en cas de non-ratification

L'Allemagne a mentionné à plusieurs reprises la possibilité d'introduire par voie d'ordonnance, si une solution négociée n'était pas trouvée, des prescriptions telles qu'il en existe pour ses propres aéroports, qui régiraient les procédures d'approche et de décollage.

En cas de non-ratification, il faut nous attendre à ce que l'Allemagne obtienne que les tâches relatives au contrôle aérien dans le sud du pays soient restituées à l'entreprise allemande homologue de Skyguide. L'entreprise suisse en subirait de graves inconvénients dans l'exploitation.

Mais les conséquences les plus douloureuses se feraient sentir pour l'aéroport de Zurich, car celui qui assure le contrôle de la circulation aérienne détermine en dernier ressort la capacité d'un tel ouvrage. Même si l'Allemagne exerçait cette activité dans le sens du concept d'exploitation actuel, la Suisse ne pourrait rien entreprendre contre des inconvénients qui en résulteraient. Il ne serait plus question d'adopter un régime d'approche par le nord tel que pratiqué par Skyguide, exploitant toutes les possibilités de ménager les intervalles d'approche les plus brefs possibles et coordonnant habilement les décollages et les atterrissages. Même d'autres concepts de décollage et d'atterrissage, évitant au maximum de recourir à l'espace aérien allemand pour utiliser les pistes 14 et 16, seraient fortement entravés. Dans ces conditions, le développement de l'aéroport prévu dans le PSIA serait remis en cause.

En outre, il n'est pas exclu que l'Allemagne instaure dans ce cas une zone de limitation de vol (niveaux de vol) pour des motifs militaires ou touristiques. On pourrait même envisager qu'elle autorise un champ d'aviation dans une région importante pour les vols en approche vers Zurich, avec une zone de contrôle à la clé.

Situation juridique

Au plan juridique, la question est de savoir dans quelle mesure le droit international est applicable en l'occurrence. S'il apparaît qu'aucune disposition ne contraint l'Allemagne à adhérer aux vues de la Suisse, notre voisine peut décider librement jusqu'à quel point elle tolérera les vols d'approche dans son espace aérien, pourvu qu'elle respecte les exigences légales qui lui sont propres.

Il faut considérer principalement le droit de l'UE et la législation aéronautique internationale, éventuellement le droit international de l'environnement.

La Suisse peut-elle se réclamer de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale (Convention de Chicago) et de l'Accord de même date relatif au transit des services aériens internationaux (Accord de transit ; RS 0.748.111.2) pour faire valoir un droit d'utiliser l'espace aérien du sud de l'Allemagne de la manière qui lui conviendra pour des vols d'approche et de décollage ? La réponse est pour le moins très douteuse. Trois des principaux instituts de droit aérien du monde (McGill à Montreal, Leiden, Cologne) sont d'avis que les deux accords susmentionnés ne couvrent pas les procédures d'approche et de décollage. Par contre, l'Accord de Chicago fournit de bonnes raisons pour autoriser l'Allemagne à régler librement en général, dans son espace aérien, les vols d'approche et de décollage, moyennant le respect de quelques principes.

Quant à l'applicabilité de la législation UE, elle donne lieu à des interprétations multiples également, de la part des experts. Le message sur l'accord en fournit un reflet. Il existe certes une assez large unanimité sur les aspects juridiques à prendre en considération. Mais les avis divergent avant tout sur la situation réelle (effets de la limitation du nombre de mouvements sur l'exploitation de l'aéroport), d'où des appréciations différentes. C'est là l'une des principales raisons pour lesquelles les rapports d'expertise commandités par Swissair et par l'aéroport n'ont que faiblement étayé la position de la délégation suisse. Par ailleurs, ces rapports ne sauraient répondre aux questions qui se poseraient si l'Allemagne exerçait elle-même le contrôle aérien.

Contrairement aux hypothèses fondant les expertises susmentionnées, nous admettons que l'accès à l'aéroport de Zurich n'est pas limité. De même, l'accord ne modifie pas la capacité de cet aéroport. Il n'est donc pas question de discriminer une quelconque compagnie d'aviation. Il n'existe pas davantage de base juridique à l'affirmation selon laquelle l'aéroport de Zurich serait prétérité par rapport à des aéroports allemands. Non seulement ceux-ci sont soumis eux-mêmes aux réglementations les plus diverses, mais encore le droit international ne connaît aucun impératif général d'égalité de traitement pour toutes les personnes physiques et morales, ni pour les aéroports. Il n'existe donc aucune obligation dans ce sens dont bénéficieraient les riverains des aéroports allemands et suisses.

La Suisse a, quant à elle, demandé à la Commission européenne d'examiner la compatibilité de l'accord avec l'Accord bilatéral sur le trafic aérien et donc avec le droit actuel de l'UE. La commission a déclaré vouloir procéder à un tel examen une fois les accords bilatéraux entrés en vigueur. Peu importerait, a-t-il été précisé au surplus, que l'examen porte sur un accord germano-suisse ou sur une ordonnance prise unilatéralement par l'Allemagne. Il apparaît donc que la signature de l'accord n'affaiblira pas la position juridique de la Suisse.

Il convient d'ajouter que les voies de recours s'offrant à la Suisse sont limitées. Un tribunal arbitral ne pourrait intervenir qu'avec l'assentiment de l'Allemagne. Quant à une démarche devant le Conseil de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI), qui est un organe politique et non une autorité judiciaire, l'issue en serait vraisemblablement très incertaine. La même appréciation s'applique à la possibilité, pour l'aéroport ou pour une compagnie d'aviation concernée, d'entreprendre des démarches devant un tribunal allemand.

Une action en justice, quelle que soit l'instance consultée, durerait sans doute des années. Nul ne sait quel régime d'approche serait applicable dans l'intervalle, une insécurité de droit qui entraverait énormément la planification des opérations de vol. Au surplus, rien ne prouve qu'une telle procédure permettrait de résoudre les questions décisives et qu'elle ne laisserait pas malgré tout aux États le soin de parvenir à une réglementation.

Autres conséquences d'une non-ratification

Nous l'avons dit, il faut s'attendre à ce que l'Allemagne prenne des mesures unilatérales si l'accord n'est pas ratifié.

N'oublions pas que cet accord représente, pour elle aussi, un compromis que le gouvernement allemand a accepté en dépit des exigences encore plus sévères de sa propre population. Cet été, les communes allemandes ont quitté la délégation avec fracas. De leur côté, les Landkreise touchés par le trafic d'approche et jusqu'au gouvernement du Land de Bade-Wurtemberg critiquent aujourd'hui l'accord et recommandent de ne pas le ratifier. Le gouvernement allemand n'en a pas moins accepté le résultat de la négociation. Ainsi une non-ratification suisse serait un camouflet pour lui.

Il en résulterait inéluctablement que ceux qui refusent tout compromis avec la Suisse verraient leur position renforcée et que leur gouvernement serait contraint d'adopter une ligne plus dure.

Mais bien plus que les questions d'espace aérien, le rejet de l'accord avec l'Allemagne nuirait à nos bonnes relations avec un partenaire commercial de première importance, qui fait preuve même au plan européen de beaucoup de compréhension pour la position particulière de la Suisse.

En conclusion

Nous sommes convaincus que le problème des vols d'approche sur l'Allemagne doit impérativement trouver une solution politique. L'accord représente un compromis qui attribue à nos relations avec l'Allemagne toute l'importance qu'elles méritent, tout en constituant une triple garantie : primo, la Suisse peut conserver le contrôle aérien au-dessus de l'Allemagne du sud ; secundo, des entraves ne seront pas mises au développement de l'aéroport de Zurich et, tertio, la priorité de l'Accord avec l'Europe sur le trafic aérien subsistera et, avec elle, celle du droit européen, applicable même dans ses futurs développements.

À notre avis, une action en justice a peu de chances de succès, et si un succès devait tout de même être obtenu, il ne pourrait empêcher la restitution du contrôle aérien à l'Allemagne, réduisant à néant l'essentiel des bénéfices d'un si improbable résultat. Les dégâts politiques, par contre, seraient sans doute graves, si la Suisse refusait l'accord.

Plus spécifiquement :

1./2. Au sujet des discriminations, voir ci-dessus : Généralités

Pour ce qui est des nuisances sonores, il n'est pas facile de les chiffrer en %. Cependant, il est courant que l'on dise et écrive que l'Allemagne ne supporte que 5 à 10 % de ces nuisances. Si tel est réellement le cas, cela montre tout au plus que la ratification de l'accord ne vaudrait à notre pays qu'un modeste accroissement de la charge sonore. Mais nous l'avons dit, il existe des concepts d'exploitation compatibles avec l'accord qui pourraient se traduire par une sensible réduction du nombre des personnes touchées en Suisse.

3. Le Conseil fédéral avait été informé sur la situation avant la réunion ministérielle du 23 avril 2001 au moyen d'une note de discussion. Celle-ci envisageait la démarche suivante :

Buts à atteindre :

- convaincre la partie allemande de ne pas prendre pour le moment des mesures contre le trafic d'approche ;

- présenter à l'Allemagne un projet de répartition équitable, entre les deux pays, des nuisances dues au trafic d'approche ; le projet comportera un plafonnement du nombre de vols au-dessus de l'Allemagne à un niveau nettement inférieur à ce qu'il est aujourd'hui ;

- si une solution négociée reste hors d'atteinte, proposer d'instaurer un tribunal arbitral chargé de clarifier la situation juridique pour les deux parties et de trouver au besoin une solution équitable ; les négociations au niveau technique seraient alors suspendues ;

- au besoin, offrir aussi des mesures immédiates, à savoir par exemple des allègements aux heures limites et le plafonnement provisoire du nombre de survols au niveau actuel ;

- si l'Allemagne n'accepte d'entrer en matière sur aucune des propositions de la Suisse et si elle n'est pas disposée à renoncer momentanément à prendre des mesures unilatérales, il conviendra d'examiner sans retard l'introduction d'une procédure d'élimination des différends au sens de la Convention de Chicago.

Nous appuyant sur ce document, nous avons pris la décision suivante :

"1. Le Conseil fédéral prend acte de la note de discussion et de la démarche ultérieure qui y est préconisée.

2. Le DETEC est chargé de poursuivre les travaux préliminaires en vue de conclure un accord au sens du chiffre 4 de la note ; il doit proposer formellement au Conseil fédéral, le moment venu, de lui confier le mandat de conclure l'accord ou d'introduire une procédure d'arbitrage."

4. Cf. Généralités

5. Il n'y a pas lieu de craindre des conséquences pour d'autres aéroports suisses. Certes, les procédures d'approche et de décollage utilisent l'espace aérien étranger dans les cas de Bâle, Genève, Lugano et Altenrhein, mais il n'existe guère d'autre solution que l'exploitation actuelle. La situation est différente en ce sens que les itinéraires d'approche et de décollage sont dictés pratiquement par des facteurs objectifs tels que la position des pistes et la topographie.

Mais si le problème des vols d'approche vers Zurich ne peut être mis en parallèle avec ce qui se passe ailleurs, c'est aussi parce que cette controverse sur l'utilisation de l'espace aérien de l'Allemagne du sud dure depuis plus de vingt ans.

6. L'accord a été signé dans l'intervalle. Nous y avons consenti pour assurer au pays, le plus rapidement possible, les droits qui y sont inscrits. En Allemagne, la volonté de négocier était épuisée. Si nous avions tenté de retarder la signature, la Suisse en aurait été défavorisée.

7./8. Les accords sectoriels entre la Suisse et la CE ont été passés dans des domaines où la CE possède des compétences. Tel n'est pas le cas pour la réglementation des vols d'approche et de décollage au-dessus du territoire allemand, du moins aussi longtemps qu'il n'y a pas entrave à l'exercice des droits dont disposent la Suisse, les États-membres et leurs ressortissants en vertu de l'Accord sur le trafic aérien et du droit communautaire applicable. Voilà pourquoi la question des approches et décollages de Zurich ne pouvait être l'objet des négociations bilatérales.

Au surplus, les accords sectoriels constituent un tout équilibré, que les partenaires de part et d'autre n'ont approuvé qu'à ce titre. Il n'est pas possible de reprendre la négociation de certains de leurs éléments sans remettre en cause l'ensemble.

9. Cf. plus haut, Généralités

10. Le DDPS a été associé à la préparation des négociations et il a toujours été informé sur ce dossier. Les Forces aériennes ne doutent pas de la possibilité d'adapter l'exploitation de l'aérodrome militaire de Dübendorf à des concepts opérationnels modifiés touchant celui de Zurich.

Réponse du Conseil fédéral.