Wortlaut

L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) s'apprête à parachever des instructions devant faciliter l'exécution du financement, selon le principe de causalité, de l'élimination des déchets urbains. Ces instructions prévoient la perception d'une taxe de base pouvant atteindre jusqu'à 60 % des coûts totaux de l'élimination des déchets urbains ou 70 % des frais dus aux usines d'incinération des ordures ménagères (UIOM). Cette taxe devra être payée tant par les ménages que par les milieux économiques.

La réglementation prévue porte gravement atteinte à la structure du marché de l'élimination des déchets industriels mixtes, laquelle est conçue selon les principes de l'économie privée. Les structures élaborées avec les spécialistes du secteur privé ont fait leurs preuves. L'économie privée a pris au sérieux l'obligation de gérer les déchets de façon écologique, conformément au principe du pollueur-payeur prévu par la loi sur la protection de l'environnement (LPE).

Je prie donc le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Un groupe de travail de 20 personnes a été mis sur pied en vue de l'élaboration de ces instructions. Le Conseil fédéral sait-il que les entreprises n'y étaient pas représentées, alors que, par année, un million de tonnes de déchets industriels mixtes combustibles (environ 43 % de la quantité totale) sont éliminés par l'économie privée ?

2. Lors de la révision de la LPE en 1997, le principe d'une collaboration renforcée entre l'État et l'économie a été inscrit à l'article 41a. À l'époque on avait parlé d'un changement de paradigme. Face au monopole d'État envisagé, comment le Conseil fédéral entend-il respecter ce principe ?

3. La législation moderne sur la protection de l'environnement est fondée sur un système d'incitations économiques appelé à remplacer la politique traditionnelle des amendes/sanctions et des taxes. Le Conseil fédéral peut-il donner une explication plausible qui justifierait la régression qu'entraînerait l'application de ces instructions ?

4. Le but de ces instructions consiste à imposer le financement de l'élimination des déchets selon le principe de causalité. Le Conseil fédéral ne pense-t-il pas aussi que l'introduction prévue d'une taxe de base indépendante de la quantité de déchets, laquelle doit permettre de couvrir jusqu'à 70 % des coûts occasionnés par les UIOM, ne revient pas à appliquer le principe de causalité, mais bien au contraire à lui faire perdre presque toute sa substance ?

5. La mise en oeuvre systématique de ces instructions entraînera la création d'un monopole étatique. Selon le Conseil fédéral, peut-on contraindre l'économie à céder ses déchets à l'État et donc à contourner le principe de subsidiarité découlant de la liberté du commerce et de l'industrie, qui est garantie dans la constitution, alors que les entreprises privées spécialisées dans l'élimination des déchets ont assumé leurs tâches de manière exemplaire et qu'elles pourraient continuer à le faire aussi bien que l'État ?

6. Une entreprise doit répondre aux impératifs du marché et donc aussi pouvoir tabler sur des conditions économiquement optimales pour l'élimination des déchets. Le Conseil fédéral estime-t-il qu'en créant un monopole d'État dans ce domaine on tiendrait encore compte de la liberté du commerce et de l'industrie ?

7. La définition équivoque du terme "déchets" a donné lieu à des interprétations diverses. Le Tribunal fédéral a dû intervenir pour mettre de l'ordre dans les esprits. Le Conseil fédéral est-il conscient du fait que les instructions proposées - loin de clarifier les choses - restent toujours prisonnières de ces notions mal définies et peu fixées ?

8. La part des entreprises privées dans l'élimination des déchets représente environ 90 % en Suisse. Tablant sur la liberté du commerce et de l'industrie, ces dernières ont effectué des investissements considérables dans des véhicules, des conteneurs et des installations de tri. Le Conseil fédéral est-il conscient du fait que l'application systématique de ces instructions reviendra à couper l'herbe sous le pied de ces entreprises ?

Stellungnahme des Bundesrates

La loi sur la protection de l'environnement (LPE) prescrit à l'article 32a que l'élimination des déchets urbains doit être mise à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Pour faciliter la mise en oeuvre de cette disposition, l'OFEFP a institué un groupe de travail représentant les différents intérêts en présence afin d'élaborer des directives à l'attention des cantons et des communes.

L'auteur de l'interpellation craint manifestement que ces directives remettent en question des filières judicieuses aux plans économique et écologique mises sur pied par l'économie privée pour éliminer ses propres déchets. Cette inquiétude est infondée :

- En vertu de la LPE, l'élimination des déchets urbains, qu'ils proviennent des ménages ou de l'industrie et de l'artisanat, incombe aux cantons. Les autres déchets doivent, quant à eux, être éliminés par leur détenteur (art. 31b et 31c LPE). Les directives de l'OFEFP ne touchent aucunement à la répartition des tâches prévue par la législation.

- Bien qu'en vertu de la LPE, l'élimination des déchets mélangés provenant de l'industrie et de l'artisanat incombe à l'État lorsque leur composition est analogue à celle des déchets urbains ménagers, il est judicieux de recueillir et valoriser séparément les déchets de l'industrie et de l'artisanat collectés sélectivement en grandes quantités (p. ex. vieux papier provenant d'imprimeries ou verre usagé issu d'usines d'embouteillage). L'ordonnance sur le traitement des déchets (OTD) permet d'ailleurs d'obliger les détenteurs de ce type de déchets à les valoriser (art. 12 OTD). Cette répartition des tâches entre cantons et économie privée est également légitimée par un arrêt du Tribunal fédéral selon lequel les entreprises peuvent revendiquer le droit d'éliminer elles-mêmes des déchets urbains homogènes tels que le verre ou le papier (ATF 125 II 508). Les directives se fondent sur les bases légales mentionnées ci-dessus et sont en accord avec la jurisprudence actuelle du Tribunal fédéral.

1. Le groupe de travail comprenait, outre les représentants des cantons et des communes, des organisations de protection de l'environnement et de protection des consommateurs, l'association faîtière economiesuisse, la Surveillance des prix, la Commission de la concurrence ainsi que la branche de l'élimination des déchets. Le secteur des transports, les récupérateurs de vieux papier et le commerce de détail étaient également représentés en raison de leur importance dans la collecte et le transport des déchets.

2. Selon la législation en vigueur, le monopole d'État est limité à l'élimination des déchets urbains. La plupart des cantons ont délégué l'obligation de collecter et d'éliminer les déchets urbains aux communes, qui s'acquittent elles-mêmes de cette tâche ou mandatent des tiers. La répartition actuelle des tâches a fait ses preuves, en garantissant dans toute la Suisse une élimination peu onéreuse des déchets urbains.

L'élimination des autres déchets incombe au détenteur, aucun monopole n'est prévu dans ce domaine. La collaboration entre l'État et l'économie est de plus en plus étroite dans le domaine de la protection de l'environnement, particulièrement en matière d'élimination des déchets où des solutions exemplaires existent et continuent à être développées. On peut mentionner le recyclage des emballages pour boissons ou encore l'élimination de déchets dans les cimenteries.

3. Le législateur exige que l'élimination des déchets urbains soit financée selon le principe de causalité, par l'intermédiaire de taxes (art. 32a LPE). C'est un progrès notable en regard du temps où le financement se faisait par l'impôt. En reportant les coûts de l'élimination sur les personnes qui en sont la cause, on obtient des résultats positifs. Les taxes fondées sur le principe du pollueur-payeur incitent à éviter la production de déchets et permettent de financer la collecte sélective et la valorisation des déchets. C'est pour cette raison qu'elles ont été introduites dans la législation. Les directives ont pour but de contribuer à une bonne application de la volonté exprimée par le législateur ainsi qu'à une mise en oeuvre optimale du principe de causalité dans l'élimination des déchets urbains.

4. Les directives recommandent aux communes de financer la collecte et l'incinération des déchets urbains mélangés des ménages par le biais de taxes au sac. Or, ces déchets n'occasionnent qu'environ la moitié des coûts d'élimination à la charge des communes. La collecte et la valorisation du papier, du compost, du verre et d'autres déchets occasionnent des coûts à peu près équivalents. Si tous les coûts pour l'élimination des déchets étaient couverts par des taxes au sac, ces taxes seraient si élevées qu'elles favoriseraient l'élimination inappropriée des déchets. La perception de taxes de base, en particulier pour les ménages, est donc nécessaire et judicieuse. Ceci ne contrevient pas au principe du pollueur-payeur.

Les directives demandent que les ménages, d'une part, l'industrie et l'artisanat, d'autre part, prennent chacun en charge les coûts qu'ils occasionnent. Pour les déchets urbains mélangés, tant les ménages que les entreprises payent leurs coûts en s'acquittant de taxes proportionnelles aux quantités.

Pour les déchets urbains homogènes destinés à la valorisation (papier, verre, matériaux compostables), les ménages payent leur part avec la taxe de base. Pour autant que l'industrie et l'artisanat recourent à des prestations dans ce domaine, ils s'acquittent également de taxes de base. Mais, afin de ne pas pénaliser financièrement les filières mises en place par l'économie privée pour l'élimination de déchets valorisables provenant de l'industrie et de l'artisanat, les directives prévoient expressément des taxes de base aussi basses que possible pour les entreprises.

5./6. Les directives ne modifient en rien la répartition des tâches prévue par la législation en matière d'élimination des déchets, ni ne favorisent l'instauration de monopoles. Elles n'empiètent donc pas sur la liberté du commerce et de l'industrie.

7. Le terme "déchets" est défini dans la LPE et le terme "déchets urbains" dans l'OTD. Les définitions en vigueur sont en accord avec la législation européenne. Le Tribunal fédéral s'est prononcé sur le sens à donner au terme "déchets urbains" et sur l'obligation d'éliminer qui s'ensuit, tirant ainsi ces questions au clair (ATF 125 II 508 et ATF du 25 juin 1998, publié dans la revue DEP 1998/6). Aucune modification ne s'impose à cet égard.

8. Les déchets urbains mélangés sont collectés par les communes elles-mêmes ou par des entreprises privées qu'elles mandatent. Leur élimination, ainsi que celle des autres déchets combustibles, est assurée par 29 usines d'incinération des ordures ménagères, qui appartiennent entièrement ou partiellement aux pouvoirs publics. Pour les déchets urbains homogènes provenant de l'industrie et de l'artisanat (p. ex. vieux papier, verre usagé), les entreprises privées peuvent demander de les éliminer sous leur propre responsabilité. Les autres déchets doivent être éliminés par leurs détenteurs.

Il n'est pas prévu d'influencer cette répartition des tâches. Les directives comprennent au contraire diverses incitations pour empêcher tout effet indésirable qu'un règlement de taxation pourrait exercer sur l'élimination des déchets, telle qu'elle est présentement assurée par l'économie privée.

Réponse du Conseil fédéral.