Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de prendre toutes les mesures permettant de décréter un moratoire sur le plan de la restructuration des bureaux de poste, jusqu'au moment où le Parlement aura adopté un mandat de prestations pour la Poste.

Ce mandat devra en particulier définir le service universel de manière à ce qu'un réseau de bureaux de poste soit exploité sur l'ensemble du territoire national. En principe, chaque commune sera dotée d'un bureau de poste, alors que dans le cas des petites communes, on appliquera le principe selon lequel l'usager ne doit pas se trouver à plus de dix minutes du bureau de poste du type PP le plus proche, s'il emprunte les transports publics.

Begründung

Les projets de la Poste visant à fermer une grande partie de ses bureaux (jusqu'à 1000) ont créé un profond malaise au sein de la population de notre pays, en particulier dans les cantons où l'on envisage de fermer plus de la moitié des bureaux de poste qui sont actuellement en service.

Dans une certaine mesure, le raisonnement des dirigeants de la Poste peut se comprendre sur le plan économique. En revanche, cette logique est inacceptable d'un point de vue politique et social, car sa mise en oeuvre entraînerait un démantèlement massif du service public.

Le plan de restructuration a pu être lancé en raison d'un vide juridique, en ce sens que la notion de service universel n'est pas définie de façon suffisamment précise. Or, il n'est pas acceptable que l'on profite de ce flou pour démanteler massivement le réseau existant des bureaux de poste, et cela d'autant plus que ce démantèlement atteint des proportions qui dépassent l'entendement dans certains cantons (80,2 % des bureaux de poste menacés dans les Grisons, 68,4 % dans le Jura, 62,8 % à Fribourg, 55,8 % dans le canton de Vaud, 55,6 % à Glaris, 53,8 % à Schwytz, 52 % à Uri, 51,7 % au Tessin et 49,7 % en Valais). À cela s'ajoute le fait que les disparités sont déjà très fortes aujourd'hui. Exemple : sur le plan suisse, il y a un employé de la Poste pour 164 usagers, un employé pour 120 usagers dans le canton de Berne et un employé pour 191 usagers dans le canton du Jura.

Dans ces conditions, il nous paraît que seul un moratoire sur le plan de restructuration des bureaux de poste est à même de créer le climat de sérénité nécessaire pour résoudre ce problème à la satisfaction de la direction et des employés de la Poste, des cantons, des communes et des usagers.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Situation initiale

La Poste suisse a pour mandat d'assurer la desserte de base du pays (population et économie) en services postaux et de paiement (service universel). Ce service universel ou service public, défini dans la loi sur la Poste, est le mandat de prestations actuellement en vigueur octroyé par le législateur ; il ne contient expressément pas d'indications précises concernant le réseau postal. L'auteur de la motion a tort d'affirmer que la restructuration du réseau postal entraînera un démantèlement massif du service public, puisque la desserte de base continuera d'être garantie dans tout le pays. Il exige même un abandon du mandat de prestations en vigueur, en subordonnant le service universel à l'infrastructure et en voulant inscrire dans la loi des règles pour l'aménagement du réseau postal. Par ailleurs, il souhaite suspendre par un moratoire la restructuration du réseau initiée par la Poste jusqu'à ce que la loi soit modifiée.

Nous estimons qu'il faut conserver les règles définies par le Parlement le 30 avril 1997 dans la loi sur la Poste. Aux alinéas 1 et 2 de l'article 2 de cette loi, le mandat de prestations est défini de la manière suivante :

1. La Poste assure un service universel suffisant par la fourniture de prestations relevant des services postaux et des services de paiement. En matière de services postaux, les prestations comprennent le dépôt, la collecte, le transport et la distribution d'envois et sont assurées en règle générale tous les jours ouvrables, mais au moins cinq jours par semaine.

2. La Poste garantit le libre accès aux prestations du service universel. Celui-ci doit être de bonne qualité et être offert dans tout le pays selon les mêmes principes et à des prix équitables.

Le mandat porte sur les prestations, et non sur le nombre d'offices de poste. Ce n'est donc pas l'infrastructure utilisée qui compte, mais le fait que les prestations du service universel soient de bonne qualité et fournies à des prix équitables. En choisissant une formulation en termes généraux, le Parlement donne à la Poste la marge de manoeuvre dont elle a besoin pour accomplir sa mission, tout en l'obligeant clairement à fournir à l'ensemble de la population et de l'économie du pays des prestations de haute qualité.

2. Besoins de la clientèle

Le réseau postal s'est constamment transformé au gré des évolutions sociales et économiques. Jadis, le courrier était remis par des estafettes et des messagers à cheval. Puis, de nombreux bureaux de poste firent leur apparition le long des voies ferrées et des routes. Leur évolution est frappante : au nombre de 1502 en 1849, ils étaient déjà 4095 en 1914 ; en 1950, on en comptait 4000. Aujourd'hui, il y en a 3350.

La Suisse dispose d'un des réseaux postaux les plus denses au monde (données provenant de l'Union postale universelle). En 1998, 2034 personnes se partageaient en Suisse un office de poste, alors qu'en France, elles étaient 3454, en Autriche 3317, en Allemagne 5664 et aux États-Unis 7090. Même après la restructuration annoncée le 18 janvier 2001, le réseau suisse restera l'un des plus denses sur le plan international.

Le comportement des usagers change en permanence, fortement influencé par divers facteurs, tels que la transmission électronique du courrier, l'accroissement de la mobilité, les nouveaux horaires de travail, la plus forte participation des femmes à la vie active, etc. Ces fluctuations exigent une structure du réseau souple, tant du point de vue de la densité que de la qualité. Comme les clients se déplacent de plus en plus, l'organisation actuelle des offices de poste ne parvient souvent plus à satisfaire leurs besoins : un nombre croissant d'entre eux, notamment les entreprises, ne s'y rendent plus pour régler leurs affaires. Ainsi, le trafic des paiements s'effectue de plus en plus par virement électronique ou par carte. Quelque 250 000 clients de Postfinance recourent à Internet pour leurs versements. Chaque mois, ce service compte près de 7000 nouveaux adhérents. Pour le courrier, la clientèle commerciale a de plus en plus recours à la possibilité de livrer les lettres et les colis directement aux centres de traitement. Il s'agit ici aussi d'un besoin clair. Ainsi, seulement un tiers des colis nationaux transite encore par les offices de poste. Comme cette tendance se poursuit, la fréquentation de ces derniers est en recul, d'où un découvert croissant du réseau postal, qui s'élevait à près de 500 millions de francs en l'an 2000.

Si la Poste n'obéissait qu'à des critères de gestion, elle réduirait considérablement son réseau, étant donné que 25 % des offices de poste suffisent à fournir 70 % des prestations. En d'autres termes, 800 offices de poste permettent déjà de couvrir plus des deux tiers de la demande. Pourtant, compte tenu de la responsabilité politique et économique de la Poste, elle ne saurait envisager un tel scénario.

3. Évolution à l'étranger

Pour le moment, l'UE entend abaisser la limite du monopole de la poste à 150 grammes en 2005, la prochaine étape de libéralisation étant attendue pour 2009. En Suisse, cette limite est actuellement de 2 kg pour les lettres et les colis. Elle est donc largement supérieure à la limite de 350 grammes fixée par la directive de l'UE en vigueur dans les autres pays européens.

Notre pays ne peut pas se soustraire à cette évolution. Si, par exemple, la Poste suisse veut gagner des parts de marché à l'étranger, il ne sera plus possible de protéger le marché national par les limites actuelles sans risquer de s'exposer à des mesures de rétorsion.

La concurrence se durcira. Afin que la Poste puisse continuer d'offrir des prestations de qualité dans tout le pays, elle doit se préparer à y faire face. Des entreprises de poste nationale et des opérateurs étrangers tels que UPS, DHL, Fed Ex et Geo Post lui font déjà concurrence aujourd'hui. Ces concurrents sont en mesure de mettre sur pied des structures souples et peuvent, le cas échéant, recourir à des réseaux de vente et de distribution qui existent déjà.

4. Changements prévus

Avec sa restructuration, la Poste poursuit une stratégie axée sur la clientèle et attachée à l'idée de service public. Des quelque 3350 offices actuels (état fin mai 2001), il devrait en rester dans cinq ans entre 2500 et 2700 dans l'ensemble du pays. Dans les régions rurales, on ne fermera pas simplement tous les bureaux P. Une grande partie d'entre eux sera transformée soit en agences, soit en filiales. Si une telle mesure s'avère impossible, les prestations usuelles seront fournies par des bureaux de poste mobiles ou par le service à domicile. Il sera ainsi possible de préserver une desserte de base de qualité, notamment dans les régions périphériques et de montagne, car les nouveaux modèles prévoient d'offrir toute la palette des prestations prévues dans la desserte de base. Si les offices postaux seront moins nombreux dans les grandes villes, ils seront mieux situés, c'est-à-dire aux endroits les plus fréquentés par la population. La qualité du service universel reste donc en tout cas garantie dans toute la Suisse.

La Poste réformera son réseau sans le démanteler. Dans le service à domicile, principalement offert dans les petites et très petites communes, les prestations postales de base sont fournies par le facteur. Elles ne le sont donc plus au guichet de la poste, mais au domicile même du client. Ce dernier peut ainsi en restant chez lui acheter des timbres, remettre des lettres, des colis ou des envois exprès pour le lendemain ainsi que verser ou percevoir de l'argent. La population s'est exprimée de manière favorable sur ce service après son introduction, ainsi que le montrent les sondages : 60 % des personnes ont recours à ce service au moins toutes les deux semaines et plus de 90 % en sont satisfaits, voire très satisfaits.

Toute décision quant à l'avenir d'un office de poste est précédée par d'importantes études. Tant la situation dans les grandes villes que dans les régions rurales fait l'objet d'analyses scientifiques. Selon les directives du Conseil fédéral, la Poste ne prend aucune décision sans avoir discuté des solutions possibles avec les communes et les villes concernées. Aucun office n'est fermé ou transformé sans que les autorités intéressées aient été consultées et que toutes les possibilités aient été étudiées. La Poste a ainsi mené au cours des derniers mois de nombreux entretiens avec les communes et leurs associations, ainsi qu'avec les cantons. Près de 800 communes ont déjà reçu la visite de ses représentants (état juin 2001). Elles saluent généralement la démarche transparente de la Poste, qui leur permet de présenter des propositions (comme par exemple dans le modèle de l'agence, la fusion du bureau postal avec la chancellerie communale ou d'autres organismes locaux).

5. Moratoire

Le moratoire demandé par la motion aurait pour conséquence qu'il serait impossible de moderniser le réseau et de l'adapter au nouveau comportement de la clientèle avant qu'une décision politique soit prise sur le nouveau mandat de prestations. Ce blocage entraverait considérablement les activités de la Poste, au moment même où ses concurrents mettent en place leurs réseaux de distribution. Le déficit du réseau postal s'accroîtrait en raison de la baisse de fréquentation. La Poste serait fortement freinée dans sa volonté d'améliorer sa compétitivité, mesure nécessaire si elle veut garantir son existence à long terme.

En résumé, un moratoire marquerait le début d'une évolution très préjudiciable et condamnerait la Poste à l'immobilisme, alors que la concurrence se renforce.

Selon la volonté de l'auteur de la motion, chaque commune devrait "en principe" disposer d'un office de poste. Or, le service postal n'est pas lié aux structures ou aux frontières communales. Certaines communes politiques regroupent plusieurs villages. Si chacune d'entre elles devait avoir son office de poste, il faudrait en ouvrir 300 nouveaux (état mai 2001) et leur nombre passerait à 3800. Compte tenu des valeurs empiriques, ils ne devraient toutefois pas être fréquentés par plus de 20 à 30 personnes par jour.

Ce n'est pas le nombre des offices de poste qui importe, mais le fait que la population et l'économie puissent effectivement bénéficier de l'offre de base. Cette offre sera aussi garantie par le service à domicile.

Dans le cas des autres variantes envisagées (filiales, agences et bureaux de poste mobiles), la Poste ne disparaîtra pas non plus.

Le chiffres cités dans le développement suggèrent à tort que la Poste fermerait tous les offices P. En fait, l'attribution à cette catégorie vise avant tout à déterminer lequel des quatre modèles devra être examiné plus en détail pour les offices concernés. Par ailleurs, les chiffres donnés pour les cantons des Grisons et de Schwyz sont faux. Aux Grisons, 182 des 259 offices existants ont été classés offices P (donc 70,3 % et non 80,2 %); dans le canton de Schwyz, cette attribution concerne 14 des 49 offices de poste (28,6 au lieu de 53,8 %).

Par ailleurs, la restructuration du réseau postal est prévue sur cinq ans ; elle se fera de manière socialement compatible et sans licenciement.

Dans la pratique, il est donc impossible de demander, pour les petites communes dépourvues de bureau de poste fixe, qu'un office PP soit accessible par les transports publics en 10 minutes au plus. Pour satisfaire à cette exigence, il faudrait soit ouvrir de nouveaux offices PP soit, au moins, conserver ou aménager une filiale ou une agence dans les communes concernées. Mais cela reviendrait aussi à créer une offre qui ne correspond dans bien des cas à aucune demande. Signalons aussi que certains villages ne sont pas desservis par les transports publics.

Un tel mandat de prestations augmenterait considérablement le coût du réseau postal et il faudrait donc aussi régler la question du financement.

6. Conclusion

Nous voulons qu'une desserte de base soit garantie dans toutes les régions du pays, ce qui implique que la Poste doit être compétitive. Il nous semble donc erroné d'imposer à l'entreprise des conditions rigides pour l'aménagement du réseau postal en les inscrivant dans la loi sur la Poste. Le mandat de prestations actuellement en vigueur garantit dans tout le pays un service universel de bonne qualité (services postaux et de paiement). La Poste est consciente de ses responsabilités politiques, économiques et sociales. Il faut cependant qu'elle ait aussi à l'avenir les moyens de faire face à la concurrence en restant un employeur intéressant et en continuant d'obtenir de bons résultats financiers. À cette fin, elle doit pouvoir adapter continuellement son réseau postal au comportement du client.

Un moratoire et les contraintes légales proposées par la motion sont des solutions trop rigides qui, à notre avis, vont dans la mauvaise direction. Après le dépouillement des résultats de la consultation concernant le paquet Poste et Swisscom, nous procéderons à une analyse approfondie et nous présenterons au Parlement des propositions en vue de garantir le financement futur de la desserte de base. Le Parlement pourra dès lors se prononcer sur la définition de celle-ci et sur une libéralisation plus poussée en établissant des directives claires pour le développement futur dans le domaine de la Poste.

Enfin, nous sommes favorables au projet de la Poste de charger un institut indépendant de contrôler les résultats en mesurant le degré de satisfaction. D'ici au printemps prochain, la population et les autorités communales seront interviewées dans un nombre représentatif de communes où les offices de poste traditionnels ont été remplacés par de nouvelles formes (agences, service à domicile, poste mobile). Les résultats seront évalués par un groupe indépendant, réunissant des représentants de la Confédération, des cantons, des communes et des régions périphériques et de montagne ainsi que des organisations de défense des consommateurs. La Poste fera alors le point de la situation.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.