Wortlaut

L'ordonnance réglant le placement d'enfants est entrée en vigueur le 1er janvier 1978. Cette ordonnance réglemente en particulier le régime de l'autorisation et la surveillance applicables au placement dans des familles, au placement à la journée, et au placement dans une institution d'accueil, elle règle aussi les conditions de placement, ainsi que les différentes institutions d'accueil destinées à seconder la famille et l'école (crèches, garderies et autres établissements). L'application de l'ordonnance incombe aux cantons. Plus de 23 ans après l'entrée en vigueur de cette ordonnance, le bilan de son application est très mitigé. C'est pourquoi je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

a. Vue d'ensemble de l'application de l'ordonnance dans les cantons

Le Conseil fédéral est-il disposé à faire établir une vue d'ensemble détaillée de l'exécution dans les cantons de l'ordonnance réglant le placement d'enfants ? Sous quelle forme l'ordonnance a-t-elle été appliquée dans les divers cantons ? Comment les cantons ont-ils réglé le partage des tâches entre les autorités communales et cantonales ? Par quels moyens les cantons promeuvent-ils la qualité des conditions de placement, que ce soit dans des familles ou dans des institutions ? Dans quelle mesure les cantons contribuent-ils à la formation et au perfectionnement des parents nourriciers et des autorités de placement ? Quelles ont été les incidences de la Convention de l'ONU sur les droits de l'enfant ? Comment les cantons règlent-ils le régime de l'autorisation et la surveillance des institutions d'accueil ?

b. Collaboration avec les associations nationales et régionales

Dans quels cantons les autorités collaborent-elles avec l'Association suisse pour les enfants en placement (un organisme privé d'utilité publique)? Sur quelles bases ? Par quels moyens les cantons soutiennent-ils cette association ?

Quelle est, selon le Conseil fédéral, l'importance de cette association pour le placement des enfants en général ? Quelles modalités de collaboration plus contraignantes entrevoit-il ?

c. Statistiques

À combien le Conseil fédéral estime-t-il le nombre de placements en Suisse ? À combien estime-t-il le nombre de placements non contrôlés par les autorités ? Quel est le montant versé globalement par les pouvoirs publics pour les parents nourriciers ? Sur combien de placements est-il ventilé ? Quel est le montant affecté aux placements dans des institutions et pour combien d'enfants ? Par quelles mesures le Conseil fédéral entend-il faire en sorte que les parents nourriciers obtiennent le soutien nécessaire à leur précieux travail ?

d. L'ordonnance et les institutions d'accueil

L'ordonnance réglant le placement d'enfants régit, comme déjà mentionné, l'autorisation et la surveillance des institutions d'accueil destinées à seconder les familles (crèches, garderies, écoles à demi-pension, entre autres). Dans quelle mesure cette base légale est-elle suffisante pour faire face à l'explosion des besoins attendue dans ce domaine ? Quelles mesures le Conseil fédéral compte-t-il prendre si les cantons ne parviennent pas, à l'avenir, à s'acquitter de leurs obligations en matière d'autorisation et de surveillance des institutions en question ?

e. Évaluations et perspectives

Quelle importance le Conseil fédéral attribue-t-il à la question du placement des enfants ? Est-il aussi d'avis que le placement, sous toutes ses formes mais en particulier au sein de familles, devrait être soutenu plus activement par les pouvoirs publics ? Quelles possibilités entrevoit-il à cet égard au niveau fédéral, cantonal et communal ? Quelles sont les tâches qui pourraient être confiées à l'Association suisse pour les enfants en placement ? Est-il prêt à doter aussi cet organisme d'aide volontaire des moyens financiers nécessaires ? Est-il aussi d'avis que l'autorisation et la surveillance des institutions d'accueil destinées à seconder la famille sont indispensables pour faire face à l'accroissement attendu de l'offre ? Quelles possibilités entrevoit-il dans ce domaine ? Est-il d'avis que les bases légales réglementant ce domaine doivent être adaptées ?

Begründung

L'histoire du placement d'enfants est sombre. Enfants placés de force, scandales des foyers pour enfants, événements récemment mis en lumière dans l'étude historique relative aux "Enfants de la grand-route": tout cela en témoigne. Compte tenu de ce passé, on pourrait penser que l'État accorde l'attention nécessaire à la surveillance, ainsi qu'au contrôle et au développement de la qualité, dans ce domaine. Or, tel ne semble pas être le cas. D'une part, la base légale au niveau fédéral, en l'occurrence l'ordonnance susmentionnée, est très mince ; d'autre part, elle continue à ne pas être pleinement appliquée dans tous les cantons.

Par ailleurs, le statut de l'Association suisse pour les enfants en placement reste peu clair. En sa qualité d'organisme privé d'intérêt public, elle assume, en raison des lacunes d'application, des tâches qui, en vertu de l'ordonnance, incombent aux cantons. Cette association, qui finance son activité au moyen de dons, fournit un travail spécialisé de base, oeuvre à la formation et au perfectionnement des parents nourriciers et des autorités, et entretient des contacts et des échanges avec d'autres pays européens.

A défaut d'autre fondement légal, l'autorisation et la surveillance des institutions d'accueil destinées à seconder les familles sont organisées sur la base de l'ordonnance réglant le placement d'enfants. Ici aussi, l'application incombe aux cantons. Aux dires de l'Association des crèches suisse, l'obligation de surveillance n'est de loin pas assumée par tous les cantons. Cette situation augure mal de l'avenir, sachant que nous devons nous attendre à un fort accroissement du nombre d'institutions de ce genre.

La présente interpellation vise à faire établir un inventaire de la situation actuelle dans le domaine du placement d'enfants et à examiner comment la surveillance et l'autorisation des institutions d'accueil pour enfants hors du cadre familial pourraient ou devraient être aménagées de manière à assurer le contrôle et le développement de la qualité. (La question de l'adoption est volontairement laissée de côté et fera l'objet d'une interpellation séparée.)

Afin d'assurer la transparence, l'auteur de l'interpellation précise qu'elle est membre du comité central de l'Association suisse pour les enfants en placement.

Stellungnahme des Bundesrates

a. Aperçu de l'application de l'ordonnance dans les cantons

L'ordonnance réglant le placement d'enfants (RS 211.222.338 ; ci-dessous OPlE) est entrée en vigueur le 1er janvier 1978. Elle est conçue de telle sorte que les cantons n'aient en principe pas à adopter de dispositions d'exécution. En vertu du droit fédéral, c'est l'autorité de tutelle qui dispose d'une compétence générale en matière de protection de l'enfant, tant pour le placement chez des parents nourriciers (art. 4ss. OPlE) et le placement à la journée (art. 12 OPlE) que pour le placement dans des institutions (art. 13ss. OPlE). Les cantons peuvent toutefois charger d'autres autorités d'assumer ces tâches (art. 2 al. 2 OPlE). En outre, ils peuvent édicter des dispositions protectrices allant au-delà de celles de l'ordonnance (art. 3 al. 1er OPlE) et renoncer à subordonner au régime de l'autorisation le placement d'un enfant dans sa parenté (art. 4 al. 3 OPlE). Ces dispositions cantonales complémentaires ne doivent pas obtenir l'approbation de la Confédération.

En 1984, Hans Bättig a publié une étude intitulée "Die Pflegekinderaufsicht im Bund und in den Kantonen" qui donne, dans le sens voulu par l'auteur de l'interpellation, un aperçu des mesures d'application prises par les cantons. L'Office fédéral de la justice est disposé à mettre à jour l'aperçu sur les dispositions cantonales complémentaires et la répartition des compétences dans les cantons. Les mesures cantonales d'encouragement en matière de placement d'enfants et les questions qui se posent dans la pratique pourront être recensées à l'aide d'un questionnaire adressé aux cantons.

Selon la Convention des Nations-Unies relative aux droits de l'enfant, les États parties soutiennent les parents dans leurs tâches éducatives en créant des institutions chargées de veiller au bien-être des enfants (art. 18 al. 2 et 3). Cette obligation ne fait que définir un cadre et laisse aux autorités concernées, cantonales et communales en premier lieu, une grande liberté d'appréciation, ce qu'ont voulu avec raison les rédacteurs de la convention.

Concernant la garantie de la qualité des lieux de placement, la Confédération exige des institutions dans lesquelles elle participe financièrement (voir let. c ci-dessous) le respect de standards de qualité élevés. Le canton de situation doit, en outre, reconnaître l'établissement de placement et le soumettre à la surveillance prévue dans l'ordonnance réglant le placement d'enfants ou dans la législation cantonale sur les établissements de placement.

b. Collaboration avec les associations nationales et régionales

Le domaine du placement des enfants est en principe de la compétence des cantons. Le Conseil fédéral n'est, dès lors, pas en mesure de répondre à ces questions. Il part cependant de l'idée que le comité central de l'Association suisse pour les enfants en placement est au fait de la collaboration qui existe entre les cantons et les associations nationales et régionales.

En Suisse, plusieurs organisations privées jouent un rôle important dans le domaine social. Elles accomplissent un travail très apprécié. Cela vaut aussi pour l'Association suisse pour les enfants en placement.

c. Statistiques

Le message du Conseil fédéral du 5 juin 1974 concernant la modification du Code civil suisse (Filiation) déclarait : "Il doit exister en Suisse entre 60 000 et 80 000 enfants placés chez des parents nourriciers" (FF 1974 II 90). Concernant le placement chez des parents nourriciers et le placement à la journée, ni le recensement de 1990 (voir questionnaire individuel, p. 2, ch. 7 : "autre personne vivant dans le ménage, p. ex.: employé, enfant placé, pensionnaire, autre personne partageant le logement") ni le relevé structurel de l'an 2000 (voir questionnaire individuel, p. 2, ch. 10) ne donnent de chiffres plus précis. De même, en raison de catégories trop peu différenciées, la liste des ménages collectifs dans le recensement de 1990 n'aide guère en ce qui concerne les institutions de placement. Une évaluation fiable des placements non contrôlés par les autorités n'est par définition pas possible, d'autant plus que de loin pas tous les placements ne sont soumis à autorisation et à surveillance.

En raison du peu de données statistiques disponibles, il n'existe pas de chiffres précis concernant les dépenses. Le Département fédéral de justice et police, se fondant sur la loi fédérale du 5 octobre 1984 sur les prestations de la Confédération dans le domaine de l'exécution des peines et des mesures (RS 341), a versé en 1999 près de 77,3 millions de francs en subventions d'exploitation à 187 foyers d'éducation reconnus. En l'an 2000, ce montant s'élevait à 60,5 millions de francs. Le programme de stabilisation est à l'origine de cette réduction. Entre 4500 et 5000 mineurs sont placés dans ces foyers. Il s'agit, d'une part, de mesures pénales fondées sur les articles 84ss. CP et, d'autre part, d'enfants et d'adolescents au comportement social perturbé, à l'éducation difficile ou gravement mis en danger, placés par l'autorité tutélaire ou par leurs parents. Le placement n'est possible que s'il a été recommandé par une expertise et accepté par une autorité du domaine de l'aide à la jeunesse ou si le comportement perturbé du mineur requiert un examen en milieu hospitalier.

8,3 millions de francs de subventions à la construction ont été versés en 1999 pour 13 établissements. En l'an 2000, ce montant s'élevait à 5,3 millions de francs, pour 13 établissements également.

d. L'ordonnance et les institutions d'accueil

L'ordonnance ne s'applique en matière de placements dans des institutions que si les établissements ne sont pas soumis à surveillance en vertu de la législation cantonale sur l'éducation, la santé ou l'aide sociale et s'il ne s'agit pas d'établissements scolaires reconnus dans le cadre de l'assurance-invalidité. L'ordonnance évite ainsi les recoupements avec d'autres législations. Cette structure s'est avérée de manière générale efficace. Les conditions d'octroi d'une autorisation à une institution ne doivent en principe pas être modifiées. Mais des problèmes de délimitation existent. L'ordonnance laisse en particulier à la pratique le soin de déterminer à quelles conditions une grande famille d'accueil est à considérer comme une institution de placement et à quelles conditions des parents nourriciers à la journée sont à inclure dans la définition des crèches. On peut, en outre, se demander si les autorités de tutelle locales, dont l'organisation est en partie du ressort de la commune et qui sont compétentes en vertu du droit fédéral en matière de placement dans des institutions, disposent de connaissances suffisantes dans ce domaine. Quelques cantons ont entrepris d'améliorer la situation et ont confié la surveillance des institutions à une autorité cantonale unique. La professionnalisation du personnel dans le domaine de la tutelle est également l'un des buts de la révision totale du droit de la tutelle qui est actuellement en préparation. Mais il faudra sans doute du temps avant que le nouveau droit n'entre en vigueur.

L'explosion des besoins évoquée par l'auteur de l'interpellation se fonde sans doute sur son initiative parlementaire 00.403, "Incitation financière pour la création de places d'accueil pour enfants en dehors du cadre familial". Le Conseil fédéral ne souhaite, à ce stade, pas prendre position sur le sujet. Il apparaît cependant que l'octroi d'un financement doit être soumis à des critères qualitatifs, ce qui permettra de résoudre certains problèmes de mise en oeuvre. Il faut également être attentif à ce qu'il y ait à l'avenir suffisamment de personnel qualifié.

e. Évaluation et perspective

Le placement d'enfants est un pilier incontestable de la protection de l'enfant. Le Conseil fédéral est cependant d'avis que les pouvoirs publics n'ont pas à soutenir de manière accrue tous les types de placements d'enfants quels qu'ils soient. Toujours est-il que les frais d'éducation d'un enfant en dehors de sa famille font en principe partie, selon les dispositions du Code civil, des frais d'entretien auxquels les parents doivent subvenir dans la mesure de leurs moyens. Les cantons sont, par ailleurs, mis à contribution dans le cadre de l'aide sociale selon la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons (art. 289 CC).

Il n'y a pas de doute pour le Conseil fédéral que les cantons doivent mettre en oeuvre la réglementation de droit fédéral sur la surveillance du placement d'enfants. Le questionnaire adressé aux cantons, évoqué ci-dessus à la lettre a, sera l'occasion de faire référence à la présente interpellation et d'aller au devant de problèmes de mise en oeuvre.

Réponse du Conseil fédéral.