Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de prendre des mesures à l'égard de l'Allemagne pour régler la question du survol du sud du territoire allemand par les avions au départ et à destination de l'aéroport de Zurich ; ces mesures se fonderont sur les exigences en matière de protection contre le bruit prévues par la législation sur l'environnement des deux pays. Sur le plan interne, le Conseil fédéral veillera à organiser une vaste consultation avant que l'accord ne soit paraphé.

Begründung

Diverses dispositions juridiques régissent l'utilisation de l'espace aérien sur le sud du territoire allemand par les avions au départ et à destination de l'aéroport de Zurich. Outre l'accord sur le transit (OACI), qui règle la question des droits de survol, et le droit de voisinage, qui définit les nuisances sonores excessives, des lois allemandes et suisses sur l'environnement et l'aviation s'appliquent en l'occurrence. Les dispositions actuelles de la Communauté européenne, mais aussi la nouvelle réglementation prévue, viennent s'y ajouter.

Les valeurs de référence qui viennent d'être fixées ne se fondent pas sur les législations sur l'aviation et l'environnement de la Suisse et de l'Allemagne ; elles visent une solution qui ne s'appuie sur aucune loi et qui introduit des prescriptions nouvelles d'ordre quantitatif nées de la fixation d'heures d'exploitation et de nombres de mouvements de vols au-delà des normes des deux pays. Or, la construction d'appareils peu bruyants doit être encouragée par des dispositions écologiques. Il ne sert à rien de répartir plus largement les nuisances sonores.

Des solutions transfrontalières dans les domaines de la protection de l'environnement, des transports et de l'aménagement du territoire ne peuvent être raisonnablement appliquées que sous réserve d'une harmonisation des dispositions nationales, et non à coups de solutions individuelles. Ces principes doivent aussi s'appliquer au transport aérien, qui fait partie des transports publics.

Afin de pouvoir tenir suffisamment compte des principes du bon voisinage, il convient de chercher une solution qui vise surtout à limiter les nuisances sonores et qui ne se fonde pas prioritairement sur les hauteurs de vol, le nombre de vols, ou les heures d'exploitation. Les exigences des riverains allemands seraient largement prises en compte si on fixait par exemple que, sur le territoire allemand, les avions au départ et à destination de l'aéroport de Zurich ne doivent pas atteindre la valeur limite d'exposition au bruit applicable aux habitations (degré de sensibilité II selon les normes suisses). Une telle solution limiterait aussi les nuisances sonores sur le sud de l'Allemagne tout en étant réalisable du point de vue de la gestion du trafic.

Une vaste consultation interne, surtout à l'échelon fédéral, permettrait de s'assurer du soutien des groupes d'intérêts concernés par le déplacement éventuel de trajectoires de vol, faute de quoi aucune solution acceptable ne pourra être trouvée.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la recommandation.

Stellungnahme des Bundesrates

Au sujet de la limitation du bruit

Il est exact que le projet d'accord avec l'Allemagne comporte des dispositions spécifiques qui ont trait aux hauteurs de vol, nombres de mouvements, heures d'exploitation, etc.

On ne peut toutefois pas en conclure que la solution convenue ne s'oriente pas sur le droit aéronautique et environnemental des deux pays.

Lorsque l'auteur de la recommandation demande qu'on recherche une solution fondée sur les exigences en matière de protection contre le bruit prévues par le droit environnemental des deux pays, il part de l'hypothèse que l'Allemagne pourrait se prévaloir d'une norme juridique allemande, à la rigueur d'une norme suisse, qui interdit les atteintes dues au bruit dépassant une certaine limite et que, en l'absence de telles normes, l'Allemagne devrait supporter le bruit des avions qui utilisent l'aéroport de Zurich. De telles réflexions ne sont pas suffisamment pertinentes.

Le principal instrument de droit environnemental dont un État dispose pour réglementer le bruit aux abords d'un aéroport est sa compétence de fixer les itinéraires d'approche et de départ. Dans la perspective de l'exposition au bruit, un État peut somme toute déterminer à quels endroits le bruit se manifestera ou pas.

Se fondant sur cette compétence, la Suisse a approuvé les approches depuis le nord en direction de l'aéroport de Zurich, soit des itinéraires qui empruntent aussi l'espace aérien allemand. Ce faisant, notre pays a mis en balance les intérêts en présence. On peut donc partir de l'idée que si l'Allemagne avait le pouvoir de décider du tracé des itinéraires de vol, les approches en direction de Zurich ne passeraient pas au-dessus de son territoire.

Dans cette situation de tensions, l'accord est un compromis entre la souveraineté de la Suisse, qui a le pouvoir de décider du tracé des routes d'approche et de départ, et la souveraineté de l'Allemagne, qui a le même pouvoir, mais uniquement dans la mesure où les routes qui concernent l'aéroport de Zurich sont situées dans son espace aérien.

Cela a des effets sur l'exigence de limiter le bruit par une réduction de la charge sonore globale (ceinture de bruit). Étant donné que l'Allemagne peut faire valoir son droit de souveraineté au sujet des mouvements de vol, une telle exigence visant à prendre en compte une ceinture de bruit en lieu et place d'une limitation du nombre des vols sera vouée à l'échec, car l'Allemagne s'y est toujours opposée malgré les efforts intensifs et répétés de la Suisse.

Les droits de l'Allemagne ne peuvent être exercés que dans la limite où ils ne sont pas en contradiction avec les obligations de droit international public. La Confédération a examiné la question sous l'aspect du droit des gens. D'autres analyses sont en cours et leurs résultats seront présentés dans le message relatif à la ratification de l'accord. Elles ont largement contribué à ce que la Suisse ait préféré la solution contractuelle à celle du litige avec l'Allemagne. Dans le présent contexte, on peut considérer que la réglementation convenue est avantageuse pour notre pays.

Au sujet des consultations

Le chef du DETEC a consulté les cantons concernés, Swissair et la direction de l'aéroport de Zurich avant de conclure les négociations. Il a également entendu les partis politiques à la faveur des entretiens de Watteville.

D'autres consultations ne s'imposent pas, surtout si l'on considère que la situation est claire en ce qui concerne les intérêts de la Confédération suisse à la gestion aussi bien du trafic aérien au-dessus du sud de l'Allemagne que des vols en approche et au départ de Zurich. En effet, la Suisse a tout intérêt à conserver la plus grande marge de manoeuvre possible pour toutes les formes d'exploitation que l'on peut envisager au sujet de l'aéroport de Zurich. L'accord qui vient d'être négocié le garantit dans toute la mesure du possible.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la recommandation.