Wortlaut

Les partis gouvernementaux bourgeois ont, avant les entretiens de Watteville du 31 août 2001, informé le Conseil fédéral qu'ils rejetaient l'accord aérien prévu avec l'Allemagne. Ils ont taxé d'inacceptables les points principaux adoptés le 23 avril, déplorant notamment le fait que l'accord prévoyait un contingentement des vols, et non une limitation des immissions sonores comme ce fut le cas jusqu'ici pour lutter contre les nuisances sonores.

Or, seule une partie de ces revendications des partis bourgeois a été retenue dans l'accord, si bien que le Parlement pourrait refuser de le ratifier. Il y a donc lieu dès aujourd'hui d'étudier les différentes solutions possibles pour le cas où l'on déboucherait sur une telle issue.

À cet égard, le groupe de l'Union démocratique du centre pose au Conseil fédéral les questions suivantes :

1. Selon le Conseil fédéral, quelle est la probabilité que l'Allemagne prenne des mesures unilatérales si les Chambres fédérales refusent de ratifier l'accord ? Pense-t-il que l'Allemagne pourrait envisager de mener des négociations complémentaires ?

2. Si l'Allemagne décidait unilatéralement de faire entrer en vigueur l'ordonnance allemande, serait-il prêt à prendre des mesures pour défendre les intérêts des riverains de l'aéroport de Kloten, des exploitants de l'aéroport, de la compagnie Swissair, qui traverse une phase difficile, et de la place économique suisse d'une façon générale ?

3. Lors des négociations, la question du trafic aérien a toujours été abordée de façon isolée. Or, les questions de transport forment un tout et ne peuvent être traitées séparément. Pour cette raison, la Suisse pourrait prendre des mesures contre l'Allemagne dans le domaine des transports terrestres, si notre voisin devait faire entrer en vigueur son ordonnance. L'Union démocratique du centre pense qu'il serait possible notamment de prendre des mesures dans le domaine du transport de marchandises par la route et dans celui du contrôle des personnes et des marchandises à la frontière. Qu'en pense le Conseil fédéral ?

4. Voit-il d'autres possibilités pour la Suisse de répliquer à la mise en vigueur éventuelle de l'ordonnance allemande ?

5. Lors des entretiens de Watteville du 18 mai 2001, les partis gouvernementaux ont demandé au Conseil fédéral de faire procéder à une expertise plus approfondie de la situation juridique. Où en sont les travaux à cet égard ? Peut-on attendre une expertise neutre dans un avenir proche ?

6. Depuis 1944, les transports aériens internationaux sont régis par la Convention de Chicago et l'accord de transit y relatif. Le Conseil fédéral envisage-t-il, au cas où l'Allemagne ferait entrer en vigueur son ordonnance, de faire appel auprès des organes compétents de l'Organisation de l'aviation civile internationale et de les saisir de l'affaire ?

7. La Confédération et le canton de Zurich savent depuis de nombreuses années déjà que la population résidant dans le sud de l'Allemagne demande une nouvelle répartition des nuisances sonores provenant de l'aéroport. Il semblerait que ces revendications n'aient pas été considérées avec suffisamment d'attention, au point que la convention administrative de 1984 a été dénoncée. S'agit-il là de la conséquence d'un manque de communication au niveau local ? Comment peut-on améliorer la collaboration entre la Confédération, le canton concerné et les communes allemandes limitrophes ?

Stellungnahme des Bundesrates

Généralités

Signification de l'accord pour l'avenir

Les grandes lignes de la politique aéronautique de la Confédération pour ce qui concerne l'aéroport de Zurich figurent dans la partie conceptuelle du PSIA (adopté par le Conseil fédéral le 18 octobre 2000). Elles ne sont nullement remises en cause par l'accord signé le 18 octobre 2001.

Les planifications communales et cantonales aux alentours de l'aéroport se sont appuyées jusqu'ici sur la répartition du bruit correspondant au concept actuel de l'exploitation aérienne, résultat de multiples évolutions tout au long des années. L'obligation où nous nous trouvons aujourd'hui de prendre une vision globale de toutes les options est aussi une chance. La réflexion ne s'appuie pas, comme on le croit souvent, sur l'accord avec l'Allemagne, mais bien sur l'ordonnance régissant l'infrastructure aéronautique ; cette ordonnance exige en effet une révision intégrale de tous les aspects opérationnels en 2001, lors du renouvellement de la concession. L'importance de la révision n'a pas échappé au Tribunal fédéral, qui l'a mentionnée dans sa décision du 8 décembre 2000 concernant la concession de construction pour le Dock Midfield. L'accord joue un rôle important dans le processus, car s'il ne détermine pas le choix du meilleur concept opérationnel, il influence ce choix.

Or, cet automne voit le début du processus de coordination du PSIA, qui doit aboutir à ce nouveau concept. Le processus implique l'aéroport, le canton de site, les communes et tous les autres cantons pouvant être touchés par l'exploitation aéronautique, ainsi que divers services fédéraux. Ensemble, ils évaluent une solution optimisée dans la somme de ses aspects. Il en résultera des règles de planification contraignantes durablement pour tous les parties.

Retombées de l'accord

Les contraintes imposées par l'accord n'empêchent pas l'aéroport de se développer conformément au PSIA. Ni la limitation des heures où ont lieu des approches et des décollages au-dessus de l'Allemagne ni celle du nombre de ces mouvements entrants n'entravent l'accès à l'aéroport de Zurich. En négociant, la Suisse était déterminée à obtenir que l'accord n'empêche pas un seul vol au départ de cet aéroport ou vers lui.

Nous disposons aujourd'hui des premiers éléments d'un processus de coordination en vue d'un possible système d'exploitation. Là encore, il apparaît que l'accord ne constitue pas une entrave. Plusieurs autres solutions sont envisageables. Certaines d'entre elles se caractérisent par des coûts moins élevés et un plus petit nombre de personnes exposées à des nuisances sonores dépassant les valeurs-limites.

Limitation du nombre des mouvements

Bon nombre de critiques portent sur le fait qu'un nombre maximal de mouvements a été convenu.

Or, aucune disposition du droit des gens n'autorise la Suisse à exiger que les limitations du trafic aérien s'appuient exclusivement sur des valeurs-limites de bruit. Dans les négociations avec l'Allemagne, nous avons néanmoins tenté de façon répétée de faire accepter une valeur-limite sonore maximale en lieu et place de la limitation du nombre des mouvements.

L'Allemagne n'en a pas voulu, craignant que les Suisses ne tentent d'en tirer parti pour faire accepter le plus grand nombre possible de mouvements d'avions. Sa volonté était de répartir le trafic aérien de l'aéroport de Zurich sur l'espace aérien des deux pays selon un système clair et qui se prête au comptage. C'est pourquoi elle a refusé d'entrer en matière sur d'autres critères que celui de la limitation du nombre de mouvements.

Enfin, il n'est pas exact que la limitation du bruit spécialement dans l'aire d'approche amène les constructeurs d'avions à produire des matériels moins bruyants. Dans cette phase, on perçoit surtout le bruit produit par la résistance de l'air, indispensable aux aéronefs profilés modernes pour freiner leur retour au sol. C'est pourquoi les efforts des constructeurs se concentrent presque exclusivement sur le décollage, où les moteurs fournissent une puissance élevée.

Mesures qui seraient prises par l'Allemagne en cas de non-ratification

L'Allemagne a mentionné à plusieurs reprises la possibilité d'introduire par voie d'ordonnance, si une solution négociée n'était pas trouvée, des prescriptions telles qu'il en existe pour ses propres aéroports, qui régiraient les procédures d'approche et de décollage.

En cas de non-ratification, il faut nous attendre à ce que l'Allemagne obtienne que les tâches relatives au contrôle aérien dans le sud du pays soient restituées à l'entreprise allemande homologue de Skyguide. L'entreprise suisse en subirait de graves inconvénients dans l'exploitation.

Mais les conséquences les plus douloureuses se feraient sentir pour l'aéroport de Zurich, car celui qui assure le contrôle de la circulation aérienne détermine en dernier ressort la capacité d'un tel ouvrage. Même si l'Allemagne exerçait cette activité dans le sens du concept d'exploitation actuel, la Suisse ne pourrait rien entreprendre contre des inconvénients qui en résulteraient. Il ne serait plus question d'adopter un régime d'approche par le nord tel que pratiqué par Skyguide, exploitant toutes les possibilités de ménager les intervalles d'approche les plus brefs possibles et coordonnant habilement les décollages et les atterrissages. Même d'autres concepts de décollage et d'atterrissage, évitant au maximum de recourir à l'espace aérien allemand pour utiliser les pistes 14 et 16, seraient fortement entravés. Dans ces conditions, le développement de l'aéroport prévu dans le PSIA serait remis en cause.

En outre, il n'est pas exclu que l'Allemagne instaure dans ce cas une zone de limitation de vol (niveaux de vol) pour des motifs militaires ou touristiques. On pourrait même envisager qu'elle autorise un champ d'aviation dans une région importante pour les vols en approche vers Zurich, avec une zone de contrôle à la clé.

Situation juridique

Au plan juridique, la question est de savoir dans quelle mesure le droit international est applicable en l'occurrence. S'il apparaît qu'aucune disposition ne contraint l'Allemagne à adhérer aux vues de la Suisse, notre voisine peut décider librement jusqu'à quel point elle tolérera les vols d'approche dans son espace aérien, pourvu qu'elle respecte les exigences légales qui lui sont propres.

Il faut considérer principalement le droit de l'UE et la législation aéronautique internationale, éventuellement le droit international de l'environnement.

La Suisse peut-elle se réclamer de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale (Convention de Chicago) et de l'Accord de même date relatif au transit des services aériens internationaux (Accord de transit ; RS 0.748.111.2) pour faire valoir un droit d'utiliser l'espace aérien du sud de l'Allemagne de la manière qui lui conviendra pour des vols d'approche et de décollage ? La réponse est pour le moins très douteuse. Trois des principaux instituts de droit aérien du monde (McGill à Montreal, Leiden, Cologne) sont d'avis que les deux accords susmentionnés ne couvrent pas les procédures d'approche et de décollage. Par contre, l'Accord de Chicago fournit de bonnes raisons pour autoriser l'Allemagne à régler librement en général, dans son espace aérien, les vols d'approche et de décollage, moyennant le respect de quelques principes.

Quant à l'applicabilité de la législation UE, elle donne lieu à des interprétations multiples également, de la part des experts. Le message sur l'accord en fournit un reflet. Il existe certes une assez large unanimité sur les aspects juridiques à prendre en considération. Mais les avis divergent avant tout sur la situation réelle (effets de la limitation du nombre de mouvements sur l'exploitation de l'aéroport), d'où des appréciations différentes. C'est là l'une des principales raisons pour lesquelles les rapports d'expertise commandités par Swissair et par l'aéroport n'ont que faiblement étayé la position de la délégation suisse. Par ailleurs, ces rapports ne sauraient répondre aux questions qui se poseraient si l'Allemagne exerçait elle-même le contrôle aérien.

Contrairement aux hypothèses fondant les expertises susmentionnées, nous admettons que l'accès à l'aéroport de Zurich n'est pas limité. De même, l'accord ne modifie pas la capacité de cet aéroport. Il n'est donc pas question de discriminer une quelconque compagnie d'aviation. Il n'existe pas davantage de base juridique à l'affirmation selon laquelle l'aéroport de Zurich serait prétérité par rapport à des aéroports allemands. Non seulement ceux-ci sont soumis eux-mêmes aux réglementations les plus diverses, mais encore le droit international ne connaît aucun impératif général d'égalité de traitement pour toutes les personnes physiques et morales, ni pour les aéroports. Il n'existe donc aucune obligation dans ce sens, dont bénéficieraient les riverains des aéroports allemands et suisses.

La Suisse a, quant à elle, demandé à la Commission européenne d'examiner la compatibilité de l'accord avec l'Accord bilatéral sur le trafic aérien et donc avec le droit actuel de l'UE. La commission a déclaré vouloir procéder à un tel examen une fois les accords bilatéraux entrés en vigueur. Peu importerait, a-t-il été précisé au surplus, que l'examen porte sur un accord germano-suisse ou sur une ordonnance prise unilatéralement par l'Allemagne. Il apparaît donc que la signature de l'accord n'affaiblira pas la position juridique de la Suisse.

Il convient d'ajouter que les voies de recours s'offrant à la Suisse sont limitées. Un tribunal arbitral ne pourrait intervenir qu'avec l'assentiment de l'Allemagne. Quant à une démarche devant le Conseil de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI), qui est un organe politique et non une autorité judiciaire, l'issue en serait vraisemblablement très incertaine. La même appréciation s'applique à la possibilité, pour l'aéroport ou pour une compagnie d'aviation concernée, d'entreprendre des démarches devant un tribunal allemand.

Une action en justice, quelle que soit l'instance consultée, durerait sans doute des années. Nul ne sait quel régime d'approche serait applicable dans l'intervalle, une insécurité de droit qui entraverait énormément la planification des opérations de vol. Au surplus, rien ne prouve qu'une telle procédure permettrait de résoudre les questions décisives et qu'elle ne laisserait pas malgré tout aux États le soin de parvenir à une réglementation.

Autres conséquences d'une non-ratification

Nous l'avons dit, il faut s'attendre à ce que l'Allemagne prenne des mesures unilatérales si l'accord n'est pas ratifié.

N'oublions pas que cet accord représente, pour elle aussi, un compromis que le gouvernement allemand a accepté en dépit des exigences encore plus sévères de sa propre population. Cet été, les communes allemandes ont quitté la délégation avec fracas. De leur côté, les Landkreise touchés par le trafic d'approche et jusqu'au gouvernement du Land de Bade-Wurtemberg critiquent aujourd'hui l'accord et recommandent de ne pas le ratifier. Le gouvernement allemand n'en a pas moins accepté le résultat de la négociation. Ainsi une non-ratification suisse serait un camouflet pour lui.

Il en résulterait inéluctablement que ceux qui refusent tout compromis avec la Suisse verraient leur position renforcée et que leur gouvernement serait contraint d'adopter une ligne plus dure.

Mais bien plus que les questions d'espace aérien, le rejet de l'accord avec l'Allemagne nuirait à nos bonnes relations avec un partenaire commercial de première importance, qui fait preuve même au plan européen de beaucoup de compréhension pour la position particulière de la Suisse.

En conclusion

Nous sommes convaincus que le problème des vols d'approche sur l'Allemagne doit impérativement trouver une solution politique. L'accord représente un compromis qui attribue à nos relations avec l'Allemagne toute l'importance qu'elles méritent, tout en constituant une triple garantie : primo, la Suisse peut conserver le contrôle aérien au-dessus de l'Allemagne du sud, secundo, des entraves ne seront pas mises au développement de l'aéroport de Zurich et, tertio, la priorité de l'Accord avec l'Europe sur le trafic aérien subsistera et, avec elle, celle du droit européen, applicable même dans ses futurs développements.

À notre avis, une action en justice a peu de chances de succès, et si un succès devait tout de même être obtenu, il ne pourrait empêcher la restitution du contrôle aérien à l'Allemagne, réduisant à néant l'essentiel des bénéfices d'un résultat si improbable. Les dégâts politiques, par contre, seraient sans doute graves, si la Suisse refusait l'accord.

Plus spécifiquement

1. Nous croyons qu'il est très improbable que l'Allemagne recoure à des mesures unilatérales. Nous admettons que ce pays ne mènera des négociations complémentaires que sur des questions de détail, mais non sur le principe même de désengagement de l'espace aérien allemand.

2./3. En cas de non-ratification de l'accord, il faudrait tenter tout d'abord de limiter les dégâts. Il faudrait chercher sur tous les plans à dissuader l'Allemagne de prendre des mesures unilatérales, tout en faisant le possible pour introduire des solutions de remplacement dans l'exploitation de l'aéroport, sachant qu'il faut s'attendre à des mesures allemandes.

Il est problématique de faire l'amalgame entre la question des vols d'approche et de décollage au-dessus du territoire allemand et d'autres thèmes de discussion bilatérales, notamment ceux qui concernent les accords sectoriels. En effet, ceux-ci constituent un tout équilibré, que les partenaires de part et d'autre n'ont approuvé qu'à ce titre. Il n'est pas possible de reprendre la négociation de certains de leurs éléments sans remettre en cause l'ensemble.

4. Nous ne voyons aucune possibilité réelle en ce moment. Dans l'intérêt de l'aéroport, il faudrait, le cas échéant, chercher par tous les moyens, étatiques ou non, à détendre la situation.

5. Ces travaux ont été accomplis. Il en ressort que la position de la Suisse n'est pas avantageuse selon le droit international de la navigation aérienne. Dans l'optique du droit de l'UE également, l'accord est qualifié de favorable à notre pays. L'appréciation juridique, notamment dans l'optique du droit européen, s'appuie surtout sur le fait que, comme chacun sait, la Suisse est en mesure de maintenir intégralement l'exploitation de l'aéroport de Zurich avec les restrictions prévues dans l'accord.

6. Nous l'avons dit, les chances de pouvoir empêcher des mesures que prendrait l'Allemagne en nous appuyant sur la Convention de Chicago ou sur l'Accord de transit sont minces. Selon la nature des mesures en question, il faudrait néanmoins réexaminer la possibilité de faire appel devant l'OACI (p. ex. en cas de prescriptions relatives aux altitudes de vol).

Par ailleurs, n'oublions pas que le conseil de l'OACI a déjà été appelé deux fois à se prononcer sur des droits de transit sans parvenir à trancher. Il s'agissait des litiges opposant le Pakistan à l'Inde, le premier ayant refusé absolument le survol par des appareils de l'Inde, et une autre fois la Grande-Bretagne à l'Espagne, cette dernière ayant refusé les atterrissages et les décollages sur l'aéroport de Gibraltar, qui auraient dû impérativement emprunter l'espace aérien espagnol. Bien qu'il se fût clairement agi de refus du transit, le conseil n'a pas pris de décision. Dès lors, il est plus que douteux qu'il le fasse dans le cas présent, beaucoup plus complexe, où la Suisse dispose de solutions autres que l'approche au-dessus de l'Allemagne.

Enfin, il faut rappeler encore que même si la Suisse pouvait s'opposer avec succès à cet accord, rien n'empêcherait l'Allemagne d'assurer elle-même - pour des raisons qui lui seraient propres - le contrôle de la sécurité aérienne au-dessus de son territoire, ce qui entraînerait des inconvénients inacceptables pour l'aéroport de Zurich.

7. Dans l'optique actuelle, il paraît clair que le mécontentement de la population allemande a été abusivement négligé pendant des années. Toutefois, seules des concessions massives de la part de la Suisse auraient permis d'y remédier. Ces concessions, l'accord y pourvoit. La population concernée en Allemagne garde certes une attitude critique. Mais du moins la collaboration entre le canton de site, la Confédération et les régions limitrophes du grand pays voisin peut-elle se poursuivre désormais sur une base solide.

L'un des principaux instruments de cette collaboration sera la commission commune de la navigation aérienne, prévue dans l'accord, mais la "table ronde" du canton de Zurich pourra rendre de bons services aussi. Le succès reposera avant tout sur trois facteurs : volonté de respecter l'accord, transparence et bonne communication.

Réponse du Conseil fédéral.