Wortlaut

L'accueil qui sera réservé au nouvel accord aérien entre l'Allemagne et la Suisse dépendra largement des nuisances supplémentaires qui en découleront pour la population suisse, et des mesures qui seront prises pour réduire les nuisances sonores et les nuisances pour l'environnement. À cet égard, et compte tenu également du fait que le trafic aérien va selon toute attente augmenter, le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Le Conseil fédéral est-il prêt, dans sa politique en matière de transports, à tenir compte d'une part du principe de durabilité, et d'autre part des aspects économiques, sociaux et environnementaux de la question ? Quels objectifs concrets prévoit-il à cet égard ?

2. La mise en oeuvre du nouvel accord engendrera-t-elle, à court et à moyen terme, des nuisances sonores supplémentaires pour la population ?

3. Quelles conséquences en terme de nuisances sonores et de pollution doit-on attendre de la stratégie appliquée par la plaque tournante que constitue l'aéroport de Zurich et par Swissair, quand on sait que 40 % des passagers ne font que transiter par Zurich ?

4. Le Conseil fédéral est-il prêt à prendre des mesures supplémentaires pour réduire les nuisances sonores et la pollution ? Par quelles mesures (telles que mesures incitatives pour la mise en service d'avions peu bruyants, axes de décollage et d'atterrissage moins néfastes pour l'environnement, mesures de protection contre le bruit pour les bâtiments concernés, encouragement du transport par le rail) pourrait-on améliorer la protection de la population ?

5. Dans quel délai et par qui des mesures efficaces seront-elles prises pour réduire les nuisances ?

6. Le Conseil fédéral dispose-t-il de suffisamment d'études scientifiques sur les émissions et immissions sonores (plutôt que sur les mouvements aériens), ainsi que sur la pollution et sur les conséquences de ces nuisances pour la population ?

7. Le Conseil fédéral dispose-t-il de suffisamment d'études scientifiques lui permettant d'évaluer les conséquences économiques et sociales et les conséquences sur la santé découlant du dépassement continuel des valeurs limites et du taux trop élevé de pollution atmosphérique ? À combien s'élèvent les conséquences financières de ces nuisances ?

8. À combien s'élève l'ensemble des émissions de CO2 et de polluants dues aux vols effectués par la population suisse dans notre pays et à l'étranger ? Quel pourcentage représentent-elles par rapport aux émissions produites dans le pays ?

9. Le Conseil fédéral dispose-t-il de suffisamment d'études scientifiques pour faire toute la transparence sur les coûts du trafic aérien ? Quel est le prix d'un kilomètre-passager si l'on tient compte de tous les coûts externes ? Quelles incidences auront les mesures de sécurité qui doivent être prises aujourd'hui sur le prix du kilomètre-passager ?

Stellungnahme des Bundesrates

Divers travaux sont en suspens s'agissant de l'accueil réservé à l'accord aérien entre l'Allemagne et la Suisse. Il faut en premier lieu trouver un nouveau concept d'exploitation satisfaisant aux termes de l'accord en question pour l'aéroport de Zurich. L'élaboration et la présentation de toutes les solutions techniquement réalisables, assorties d'indications sur leur rentabilité et leur compatibilité environnementale, incombent en principe à l'exploitant de l'aéroport (Unique). Le canton de Zurich prend part à ces activités : après la privatisation de l'aéroport, il a aussi voix consultative dans les dossiers touchant au bruit des avions. La procédure propre à l'aéroport en rapport avec le plan sectoriel de l'infrastructure aéronautique (PSIA) au niveau fédéral - plan auquel participent les services fédéraux concernés et avant tout les cantons voisins, dans la mesure où ils sont touchés d'une manière ou d'une autre - va de pair avec l'évaluation de la meilleure solution d'exploitation possible.

1. Le 18 octobre 2000, le Conseil fédéral a approuvé les parties de caractère conceptionnel du PSIA. Il a de la sorte déjà posé des jalons importants sur la voie menant à une politique aéronautique durable. L'utilisation efficace de l'infrastructure aéronautique, l'intégration dans le système global des transport, la protection globale de l'environnement et la coordination spatiale constituent les grands objectifs sur lesquels l'aviation civile devra s'orienter.

Le PSIA précise que la politique aéronautique doit s'acquitter des tâches suivantes compte tenu des impératifs du développement durable et des exigences de la politique d'organisation du territoire :

- Politique coordonnée des transports : les différents modes de transport doivent être utilisés en fonction de leurs avantages respectifs et reliés judicieusement entre eux. La politique aéronautique doit être harmonisée avec la politique d'organisation du territoire. La prévention systématique des conflits doit être la règle.

- Optimisation de l'infrastructure aéronautique : tous les moyens techniques doivent être mis en oeuvre pour optimiser les infrastructures et les aéronefs. L'infrastructure nécessaire pour garantir la compétitivité de la place économique suisse doit permettre les déplacements de la manière la plus efficace et la plus écologique possible. L'utilisation optimale des installations existantes a la priorité sur la construction de nouveaux équipements.

- Harmonisation avec la politique des transports européenne : la politique aéronautique suisse doit être coordonnée avec la politique européenne en matière aéronautique et en ce qui concerne les transports en général. Un engagement actif en faveur d'une politique des transports conforme aux principes du développement durable s'impose à cet égard.

- Vérité des coûts : l'aviation doit couvrir elle-même ses frais d'exploitation et les coûts externes qu'elle engendre, afin que la demande de mobilité tienne compte de la totalité des coûts pour l'économie nationale.

- Transports publics : la priorité doit revenir au trafic aérien public.

- Sécurité des transports : l'aviation devra garantir, à l'avenir également, un niveau de sécurité élevé.

2. En fin de compte, il ne sera définitivement possible de montrer les nuisances sonores supplémentaires à proximité de l'aéroport de Zurich découlant de l'accord aérien qu'à partir du moment où le nouveau concept d'exploitation aura été choisi de façon définitive. De premiers scénarios à cet égard montrent toutefois qu'il pourrait même y avoir, le cas échéant, des solutions avec lesquelles le bruit des avions importunerait moins de personnes qu'avec le concept d'exploitation actuel.

3. Il n'existe pas d'étude claire et faisant foi sur les atteintes à l'environnement avec ou sans la plaque tournante de Zurich. Mais, si l'on admet que les facteurs prépondérants pour les nuisances sonores et la pollution sont finalement le nombre de mouvements et le genre d'aéronef en service, on peut considérer que la stratégie appliquée ou non sur la plaque tournante de Zurich a une incidence négligeable sur ces deux types d'atteinte. On sait qu'il n'y a pas de vols transportant uniquement des passagers en transit. Les personnes qui ne font que transiter se répartissent sur les vols engendrés par le marché domestique. Il sera bien plus prépondérant de savoir s'il faut s'attendre, à moyen ou à long terme, à une réduction des capacités sur les longues distances (crise Swissair) et de connaître les changements de fréquence que cela impliquera.

4. Lors de la formation des tarifs, l'exploitant de l'aérodrome tient aussi compte des différents degrés des émissions de bruit et de substances nocives des aéronefs (loi fédérale sur l'aviation, art. 39 al. 2). En application de cette disposition, des taxes d'atterrissage liées au bruit sont perçues sur les aéroports nationaux suisses tant pour les avions à réaction (trafic de ligne et trafic charter) que pour les avions à hélices (petits avions surtout). L'application de cette mesure montre que les compagnies aériennes suisses surtout opèrent avec du matériel aéronautique moderne, et donc plus silencieux, mais aussi que des compagnies d'aviation étrangères desservent la Suisse avec des aéronefs présentant généralement des valeurs de bruit toujours plus favorables. Des taxes d'atterrissage liées au bruit sont également perçues sur la plupart des aérodromes régionaux. Là où les exploitants d'aérodrome ne se conforment pas encore à cette exigence légale, ils sont astreints à un ultime délai d'exécution dans le cadre des décisions de concession et d'approbation de droit fédéral. Les recettes provenant des taxes liées au bruit sont affectées à des objectifs précis par les exploitants d'aérodrome, notamment à des mesures de protection des bâtiments contre le bruit ainsi que, le cas échéant, à des indemnisations faisant suite à des expropriations formelles.

À l'heure actuelle, la Suisse est - avec la Suède - le seul pays à disposer d'un modèle de perception de taxes d'atterrissage liées aux émissions de polluants (basé sur l'émission d'oxydes d'azote, NOx, et de composés organiques volatils, COV). Ces taxes sur les émissions sont perçues depuis septembre 1997 sur l'aéroport de Zurich, depuis novembre 1998 sur l'aéroport de Genève et depuis avril 2001 sur l'aéroport de Bern-Belp. Les recettes qu'elles permettent de dégager sont pour l'essentiel affectées à des mesures de construction, d'exploitation et d'organisation adaptées sur le plan écologique, par exemple en rapport avec l'approvisionnement énergétique terrestre des aéronefs en stationnement, ainsi que, éventuellement, à des participations dans des projets pertinents de recherche et de développement.

On pourrait atteindre un effet encore plus marqué de ces mesures économiques moyennant une diffusion internationale plus large. Comme par le passé, le Conseil fédéral ne ménage pas ses efforts dans ce sens dans le cadre des organes ad hoc de l'Organisation de l'aviation civile et de la Commission européenne de l'aviation civile. Il a precisé ses intentions dans le PSIA par les principes suivants :

- Traitement préférentiel des aéronefs à faible taux d'émission lors de la fixation des taxes et heures d'exploitation (prescriptions relatives aux vols de nuit); voir PSIA III partie IIIB - 11 principe 3.

- La Suisse s'engage pour que des taxes environnementales, par exemple sur le kérosène ou sur des lignes aériennes, puissent être introduites à l'échelle internationale ; voir PSIA III partie IIIB-11 principe 4 et explications IIIB-12.

5. Le PSIA n'est pas encore terminé, même si le Conseil fédéral en a approuvé les parties de caractère conceptionnel. Ses objectifs et ses exigences doivent encore être concrétisés lors d'une étape ultérieure. Une fiche de coordination est à établir pour chaque installation. La condition préalable des décisions, inscrites dans les fiches de coordination, est une harmonisation réciproque des installations servant à l'aviation - à la faveur d'un processus de coordination - avec les opérations de vol et les exigences d'utilisation et de protection en vigueur dans les environs. Cette coordination s'opère avec les partenaires concernés, à savoir les services intéressés de la Confédération et des cantons, les communes touchées et les exploitants d'aérodrome. L'adoption de la fiche de coordination du PSIA pour l'aéroport de Zurich est prévue pour la fin 2002. Les mêmes études serviront à l'élaboration du concept d'exploitation respectant les termes de l'accord avec l'Allemagne.

6. Oui, grâce aux travaux des commissions techniques de la Confédération, placées sous la responsabilité de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, qui ont élaboré en son temps l'ordonnance sur la protection contre le bruit comprenant des bases de calcul et d'évaluation pour le bruit des avions, et grâce aussi aux études du groupe suisse d'experts qui a été chargé d'élaborer les "valeurs limites d'exposition" pour les aéroports. On sait que le Conseil fédéral a fixé ces dernières en 2000, sur cette base, et que le Tribunal fédéral les a légèrement rectifiées cette année. Avec la conception et la concrétisation en cours des mesures de protection de l'air dans le canton de Zurich, l'aéroport doit, comme tous les autres groupes de responsables d'émissions, indiquer le niveau de ses émissions annuelles. Il a par ailleurs fallu présenter des scénarios des émissions à attendre dans le contexte de l'approbation des plans et de l'octroi de la concession de construction de la cinquième étape des travaux d'agrandissement.

7. On ne peut répondre de façon concluante à ces questions que dans la mesure où la Confédération est prête à relever les coûts externes des différents modes de transport.

Bruit des avions : A considérer les limites d'exposition au bruit mentionnées sous la question 6, on constate que dans les environs immédiats de l'aéroport et dans les couloirs proches suivis lors des procédures d'approche et de départ, il existe certes des zones où les valeurs limites d'exposition au bruit sont dépassées, mais que la plus grande partie des zones est exposée à des nuisances sonores inférieures aux valeurs limites en vigueur. Le futur concept d'exploitation respectant les termes de l'accord aérien passé avec l'Allemagne n'a toujours pas été défini : une fois mis en oeuvre, il sera, selon les circonstances, à l'origine d'une toute autre "répartition du bruit".

Pollution : Le nord de l'agglomération zurichoise est sans conteste exposé à un taux de pollution atmosphérique durable et sérieux, provoqué par tous les groupes à l'origine d'émissions. Celles causées par l'aéroport dans son ensemble ou seulement par les opérations directes de vol ne constituent, comme on sait, qu'une partie de cette pollution. Il faut en outre relever qu'elles n'en font pas la majeure part.

8. Cette question fait l'objet d'une étude menée à terme du Fonds national (PNR 41 Transport et environnement ; volume M25). Selon cette étude, 13 % de toutes les émissions de CO2 de Suisse sont à mettre aujourd'hui au compte du trafic aérien. On relèvera que l'étude en question a appliqué pour la première fois la méthode de calcul dite du "principe des nationaux" consistant à imputer au bilan national tous les kilomètres qu'une personne parcourt en avion en Suisse et à l'étranger. Cela se justifie certes, mais présente l'inconvénient majeur suivant que toutes les comparaisons en % avec d'autres groupes à l'origine d'émissions ne sont quasiment pas significatives vu que pour l'heure aucun des autres groupes en question n'a fait l'objet de calculs basés sur ce principe.

L'étude internationale de base sur l'importance du transport aérien pour le climat est le Special Report de l'IPCC "Aviation and the global Atmosphere". Les conclusions majeures de ce rapport tiennent en ces termes : le trafic aérien est aujourd'hui à l'origine de 2 % de toutes les émissions de CO2 anthropiques. Partant d'un scénario de référence moyen sur l'augmentation du trafic aérien d'ici à 2050, il admet que la consommation de carburant triplera d'ici là pour ce type de transport, avec pour effet d'augmenter à 3 % seulement le taux de CO2 qui lui est imputable. À l'échelle du globe, les autres émissions de CO2 continueront d'augmenter, mais de façon certes légèrement réduite.

9. Des comptes annuels des modes de transport existent pour le transport routier et le transport ferroviaire. Ils comprennent des données sur les frais et recettes liés à l'infrastructure concernée et sur le degré de la rentabilité du capital propre (taux de couverture). Ces données sont d'importants indicateurs pour la politique des transports (transport routier surtout) et constituent des composantes du contrôle de réalisation des mandats de prestations.

Il n'y a pas de compte national des modes de transports comparable dans le trafic aérien. Les informations pertinentes sur les infrastructures ne sont disponibles qu'à l'échelon micro-économique et régional, dans le cadre de la comptabilité annuelle d'entreprise des différents aéroports. Dans ce contexte, les différentes conditions-cadres et les mandats de prestations multiples rendent les comparaisons extrêmement difficiles. Il est notamment impossible de connaître le taux de couverture des parties d'infrastructure relevant du transport aérien.

Le projet de recherche UNITE de l'UE (avec Infras et Ecoplan côté suisse) établit des "Pilot Accounts" pour tous les modes de transport. Mais, comme le budget du trafic aérien prévoit peu de ressources financières, il faudra se limiter à l'interprétation de l'actuel compte de résultats des aéroports nationaux. Ce projet serait néanmoins justement l'occasion idéale d'effectuer une analyse approfondie du compte du trafic aérien. L'étude entend utiliser les synergies existantes et propose donc un financement complémentaire pour un concept et un compte pilote d'un compte suisse du trafic aérien.

Réponse du Conseil fédéral.