Wortlaut

Le Conseil fédéral est invité de toute urgence à nommer un médiateur fédéral administratif par la voie d'une loi fédérale urgente et de lui donner par la suite une base légale

Begründung

Après les tragiques événements de Zoug, il n'est plus possible que la Confédération ne crée pas à son niveau un service de médiation administrative à l'image de la plupart des pays européens, du Parlement européen, ainsi que des cantons de Zurich, Bâle-Ville, Bâle-Campagne et Vaud.

La médiation en général

De plus en plus souvent, les citoyens ressentent le besoin de recourir à des méthodes moins autoritaires de règlement des conflits. La conciliation, la négociation et la médiation leur offrent la possibillité de se réapproprier le litige et de se responsabiliser. La médiation leur permet d'avoir recours à un tiers neutre et indépendant qui les aidera à communiquer et à trouver, pour une grande part en eux-mêmes, la solution aux différends qui les opposent. C'est pourquoi la médiation familiale, par exemple, connaît depuis une dizaine d'années un essor particulier et justifié.

La médiation administrative

La médiation administrative est un moyen éprouvé de résoudre une partie des conflits entre les citoyens et le service public. Elle n'a pas la prétention de se substituer à l'action souveraine de l'État, qui doit pouvoir garder les moyens d'imposer sa volonté par des décisions administratives. Lesquelles décisions garantissent des procédures respectueuses des droits des usagers, notamment par la consécration du droit d'être entendu et par l'instauration de voies de recours.

Les apports de la médiation adminstrative sont autres. Les procédures d'opposition et de recours sont focalisées sur l'application du droit et conduisent à des solutions "gagnant/perdant" en ce sens que l'usager gagne ou perd totalement ou partiellement sa cause. Au contraire, la médiation administrative permet aux antagonistes de coopérer, de façon à être chacun gagnant, moyennant des concessions réciproques. Elle permet également de prendre en considération non seulement les conclusions des parties, mais aussi les raisons profondes du différend. Or, les causes de conflit entre les citoyens et l'administration sont à rechercher fréquemment dans les dysfonctionnements dus à des difficultés de communication ou à des incompréhensions. Le litige peut parfois se régler très simplement par l'entremise du médiateur, ce qui entraîne une décharge non négligeable pour les autorités administratives.

Il faut dire que les tâches gouvernementales et étatiques sont de plus en plus complexes ; le nombre de dispostions légales fédérales et cantonales à respecter ne cesse d'augmenter, aussi bien dans le droit de fond que dans la procédure. Ce phénomène a entraîné une spécialisation qui pourrait parfois faire perdre de vue au fonctionnnaire le sens général de l'action de l'État ; il courrait alors le risque de s'installer dans des pratiques schématiques et routinières, oubliant quelque peu les besoins et les attentes des citoyens. De son côté, l'usager se trouve confronté à un spécialiste devant lequel il se sent démuni et qu'il craint d'affronter seul ; il lui arrive de réagir par des attitudes de repli, de résistance ou de révolte face à l'État. Une attitude d'écoute et de compréhension à l'égard des deux parties et un recentrage du litige permet dans bien des cas de résoudre les difficultés.

Encore faut-il que, pour remplir cette mission, le médiateur administratif dipose des moyens nécessaires à son action : le service public doit être totalement transparent à son égard, l'accès à tous les dossiers doit lui être garanti et il doit aussi pouvoir compter sur la collaboration des agents de l'État.

La médiation administrative est susceptible de renforcer la confiance des particuliers à l'égard des autorités et d'améliorer notablement la communication entre les uns et les autres. La création d'une instance de médiation administrative manifeste la prise en compte par l'État d'une attente des usagères et usagers autre que celle purement juridique à laquelle répondent les voies de recours. Il s'agit aussi d'une attente d'ordre psychologique et relationnelle. Ce type d'attente et la modalité de réponse ici proposée se situent dans le cadre d'une évolution générale de la société et des rapports sociaux. La complexité des structures, leur transformation rendent de plus en plus difficile, pour le profane, l'appréhension de l'activité de l'État et créent le besoin d'une relation de proximité avec les instances étatiques.

La médiation administrative est un instrument au service de l'efficacité de l'État. La flexibilité de l'institution, son absence de formalisme viendront heureusement compléter les procédures formalisées qui continueront à se dérouler devant l'administration et les tribunaux. On peut en espérer une appréciable décharge pour ces derniers.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

La proposition de créer un bureau de médiation pour faciliter l'accès des citoyennes et des citoyens à l'administration fédérale, alors que les dossiers à traiter sont toujours plus complexes et techniques, n'est pas nouvelle. Pourtant, pour diverses raisons, elle n'a pas encore pu être concrétisée. En 1988, le conseiller aux États Gadient a déposé une motion (88.333, Médiateur fédéral), qui est toujours pendante. Dans son programme de législature 1991-1995, le Conseil fédéral prévoyait comme objectif d'être "Proche des citoyens grâce à une transparence accrue", notamment grâce à la création d'un bureau de médiation. Suite à cela, le Département fédéral de justice et police a rédigé un avant-projet de loi sur le Bureau fédéral de médiation, qui était prêt à être mis en consultation. Toutefois, en octobre 1994, le Conseil fédéral a décidé, après discussion avec les partis gouvernementaux, de suspendre les travaux, avant tout pour des raisons de politique financière (prise en compte de la mauvaise situation financière de la Confédération) et en raison de la priorité accordée à la mise en oeuvre des accords du GATT dans le droit national. Dans le cadre de la réforme de la Constitution fédérale, la création d'un bureau de médiation a été rediscutée. Aux réactions sceptiques sur le principe se sont là aussi ajoutés des arguments liés aux coûts. En revanche, nul n'a contesté la possibilité de créer un tel service sans qu'il soit nécessaire de le mentionner expressément dans la constitution. Le Parlement avait alors décidé de laisser la question ouverte et de ne pas la régler dans le cadre des travaux de réforme de la Constitution fédérale (BO, tiré à part, Réforme de la Constitution fédérale, N p. 70ss.; E p. 127ss.). Le postulat déposé le 19 juin 2001 par le conseiller national Donzé 01.3319, "Instauration d'un bureau du médiateur fédéral", n'a à ce jour pas encore été traité en plénum. Dans son avis du 29 août 2001, le Conseil fédéral a proposé de rejeter le postulat.

A plusieurs reprises, il a été question de créer des bureaux de médiation pour certains domaines d'activités de l'État. Ainsi, le Conseil fédéral proposait la création d'un médiateur militaire dans le cadre de la réforme Armée 95 (FF 1993 IV 1), proposition qui a entre-temps été rejetée par le Parlement. Le 4 octobre 1999, le Conseil national a donné suite à l'initiative parlementaire Fankhauser, demandant la mise en place d'un service fédéral de médiation en matière de droits de l'homme (98.445). Au cours de la séance du 6 septembre 2001, la Commission des institutions politiques du Conseil national a institué une sous-commission chargée de lui soumettre des propositions concernant la réalisation de cette initiative parlementaire.

Dans son avis du 29 août 2001 proposant le rejet du postulat Donzé 01.3319 et dans son rapport de gestion 2000, le Conseil fédéral s'est référé non seulement aux débats jusqu'ici controversés du Parlement à ce sujet, mais aussi plus particulièrement aux travaux en cours dans le cadre du projet de loi fédérale sur la transparence de l'administration. Le principe de transparence tel qu'il est envisagé devrait, au moins partiellement, aller dans le sens d'une administration de proximité. Grâce aux expériences faites avec la loi sur la transparence, il serait possible par la suite de déterminer si d'autres mesures, telle que par exemple la création d'un bureau de médiation, s'avéreraient nécessaires. Eu égard aux autres interventions parlementaires en suspens et notamment à l'initiative parlementaire Fankhauser "Droits de l'homme. Création d'un service de médiation", l'on pouvait renoncer à un examen complémentaire.

Les événements tragiques qui se sont déroulés le 27 septembre 2001 à Zoug nécessitent que l'on entreprenne une réflexion approfondie sur la manière de concilier la sécurité et la proximité dans le service public. Les bureaux de médiation, comme ceux que l'on trouve à l'étranger, de même que dans certains cantons (ZH, VD, BL, BS) et grandes villes (Zurich, Berne, Winterthur), permettent de faciliter le dialogue entre les particuliers et l'administration, contribuant ainsi à renforcer la confiance que ces derniers ont dans les autorités. Un bureau fédéral de médiation pourrait non seulement contribuer à éviter des procédures et des recours coûteux, mais également permettre de reconnaître très tôt les cas particulièrement délicats et ainsi diminuer le risque de provoquer des drames. Les médiateurs cantonaux et communaux partagent le même point de vue. Ces mêmes médiateurs, suite aux événements de Zoug, ont plus que jamais souligné l'importance de créer un bureau fédéral de médiation, ce d'autant plus que de nombreuses demandes émanant de particuliers concernent l'administration fédérale.

L'état des travaux sur le projet de loi fédérale sur la transparence de l'administration plaide également en faveur d'un réexamen de la question concernant la création d'un bureau fédéral de médiation. Lors de sa séance du 5 octobre 2001, le Conseil fédéral a décidé de repousser le projet de loi sur la transparence en 2002, car les effets du principe de transparence sur le problème de la sécurité nécessitent des éclaircissements supplémentaires en raison de la situation de menace accrue au niveau mondial. C'est pourquoi il aurait peu de sens d'attendre l'entrée en vigueur de la loi sur la transparence pour examiner l'opportunité de prendre éventuellement d'autres mesures, notamment quant à la création d'un bureau de médiation. Il paraît plus indiqué, compte tenu de la nouvelle situation, d'aborder le débat de fond sur la portée et les limites de la sécurité et de la proximité aux citoyens, et de poursuivre ou reprendre à la lumière de ces éléments les travaux portant sur les thèmes voisins que sont, de par le but qu'ils poursuivent, l'introduction du principe de transparence et la création du bureau de médiation. Un débat portant sur tous les aspects permet en outre d'englober l'initiative parlementaire Fankhauser, actuellement en suspens, relative à la création d'un service de médiation en matière de droits de l'homme. Cela est d'autant plus important qu'il est probablement presque impossible de délimiter de façon tranchée les problèmes ayant trait aux droits de l'homme des autres problèmes qui tombent dans le champ d'activité d'un médiateur, de sorte que la différence par rapport à un bureau de médiation général pourrait devenir tout à fait insignifiante.

Pour les raisons mentionnées ci-dessus, lesquelles ont eu pour effet de modifier dans une certaine mesure les circonstances, le Conseil fédéral est prêt à réétudier l'opportunité de créer un bureau fédéral de médiation et d'élaborer un projet de loi y relatif. En revanche, il rejette l'idée proposée par l'auteur de la motion de créer immédiatement un bureau de médiation au moyen d'une loi fédérale urgente. Pour cette raison, il propose de transformer la motion en postulat.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.