Wortlaut

Au vu des décisions prises par le Conseil national dans le cadre du train de mesures fiscales 2001 et du débat que tiendra le Conseil des États à ce sujet, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quelles répercussions, calculables ou estimées, les décisions prises par le Conseil national dans le cadre du train de mesures fiscales 2001 ont-elles sur l'ensemble des cantons dans les domaines financier, administratif et juridique ?

2. Quelles répercussions, calculables ou estimées, les décisions prises par le Conseil national dans le cadre du train de mesures fiscales 2001 ont-elles sur les différents cantons dans les domaines financier, administratif et juridique ?

Begründung

Lors de l'examen du train de mesures fiscales 2001, le Conseil national a pris des décisions téméraires dont le coût pour la Confédération n'a même pas pu être évalué par le ministre des finances à la fin des débats, lui pourtant habituellement si sûr et maître de la situation, tant les décisions prises étaient inconsidérées.

Sachant les répercussions majeures qu'aura directement et indirectement un grand nombre des décisions prises par le Conseil national sur les cantons, il importe qu'une vue d'ensemble en soit établie.

Le Conseil des États ne pourra, en effet, prendre des décisions réfléchies en la matière que s'il connaît les répercussions des décisions du Conseil national. De même, seule une connaissance de ces répercussions permettra d'empêcher l'adoption au niveau fédéral de décisions qui pourraient avoir des conséquences inattendues et indésirables pour les cantons.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Répercussions des décisions du Conseil national portant sur la réforme de l'imposition du couple et de la famille

Dans l'ensemble, le Conseil national a repris la conception et les propositions du Conseil fédéral. Cette conception consiste à introduire le modèle du splitting partiel pour les époux dans l'impôt fédéral direct et à réaménager les déductions concernant la famille.

1.1 Répercussions financières

Suivant les propositions du Conseil fédéral, la réforme de l'imposition du couple et de la famille entraînerait une diminution du produit de l'impôt fédéral direct de près de 1,3 milliard de francs. Cette diminution est calculée sur la base du produit annuel de l'impôt fédéral direct (y compris les parts cantonales) sur les personnes physiques estimé à 6,3 milliards de francs pour les années 2000/01.

Conformément à la répartition du produit de cet impôt entre la Confédération et les cantons (à raison de 70 % pour la première et de 30 % pour les seconds), la diminution du produit de l'impôt fédéral direct pour les cantons serait de près de 400 millions de francs sur la base de la même période 2000/01.

Les décisions du Conseil national concernant l'imposition du couple et de la famille (hausse de la déduction pour enfant et de la déduction pour la garde des enfants et baisse de la déduction générale) se traduisent par une diminution supplémentaire du produit de l'impôt fédéral direct de 30 millions de francs, c'est-à-dire à une diminution supplémentaire des recettes des cantons de 10 millions de francs.

Le tableau en annexe I (disponible auprès de la Centrale de documentation des Services du Parlement, 3003 Berne) indique la répartition (montant global et par tête) entre les cantons de la diminution du produit de l'impôt fédéral direct sur la base des propositions du Conseil fédéral. Les décisions du Conseil national concernant l'imposition du couple et de la famille ne changent pratiquement rien à cette répartition.

Pour ce qui est des répercussions financières sur les impôts cantonaux sur le revenu, il faut préciser tout d'abord que depuis l'arrêt Hegetschweiler du Tribunal fédéral, les cantons ont déjà introduit dans leur législation fiscale les correctifs requis pour alléger, comme il convient, la charge des époux par rapport aux concubins. La réforme de l'imposition du couple et de la famille nécessaire au niveau fédéral et l'amélioration des rapports entre la charge fiscale pesant sur les différentes catégories de contribuables a donc déjà eu lieu en grande partie dans les cantons. On peut donc admettre qu'en principe, la réforme de l'imposition du couple et de la famille ne modifiera pas beaucoup la substance fiscale actuelle des cantons.

La constitution (art. 129 al. 2) garantit l'autonomie des cantons pour fixer les barèmes, les taux d'imposition et les franchises. Les recettes fiscales et, le cas échéant, les diminutions de ces recettes dépendent par conséquent de la manière dont les cantons aménagent ces éléments. Il n'est donc pas possible d'évaluer les répercussions du splitting partiel ou intégral ainsi que celles des autres mesures prises dans le cadre de la réforme de l'imposition du couple et de la famille sur les impôts cantonaux. Sur les 26 cantons, seuls quelques-uns (AG, FR, NE, NW, SG, SZ, VD) appliquent un système de splitting partiel ou intégral non limité. Les autres cantons devront l'introduire après l'adoption du train de mesures fiscales 2001. Suivant l'aménagement du barème et le montant des déductions, les recettes des cantons augmenteront, diminueront ou ne changeront pas. Si le canton modifie les barèmes pour que le produit de l'impôt ne change pas, il y aura forcément des gagnants et des perdants parmi les contribuables. Si le canton ne veut augmenter la charge fiscale d'aucune catégorie de contribuables, il devra forcément s'accommoder d'une diminution de ses recettes.

1.2 Répercussions juridiques

1.2.1 Introduction du modèle du splitting

Le modèle du splitting fondé sur la taxation commune est étroitement dérivé du droit en vigueur. Il n'est, par conséquent, pas nécessaire de fixer le système fondamental de ce modèle dans la loi, car l'art. 3, al. 3, de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID) prescrit déjà aux cantons le système de l'imposition commune des époux.

Il faut cependant préciser dans la LHID que le revenu global des époux qui font ménage commun doit être imposé à un taux correspondant à une part déterminée de ce revenu.

Les cantons peuvent donc prévoir un autre diviseur que celui qui serait prévu par la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (LIFD) et introduire le splitting intégral au lieu du splitting partiel. En revanche, le système des doubles barèmes appliqué dans certains cantons serait interdit d'après le texte prévu par la loi.

1.2.2 Introduction d'un droit d'option pour les couples consensuels

Contrairement au Conseil fédéral, le Conseil national veut accorder un droit d'option aux concubins. Les concubins qui font ménage commun avec des enfants mineurs ou en formation (jusqu'à l'âge de 25 ans) devraient pouvoir demander à être imposés comme des époux qui font ménage commun et donc pouvoir profiter également du splitting partiel.

Avec l'introduction d'un droit d'option, les concubins auraient besoin d'un supplément d'information afin d'être en mesure de définir la solution la plus avantageuse pour eux.

Les autorités fiscales cantonales qui sont chargées de la taxation de l'impôt fédéral direct devraient par conséquent offrir régulièrement, dans les services qu'on attend normalement d'eux aujourd'hui, de calculer la solution la plus avantageuse avant que les concubins ne se décident à exercer leur droit d'option.

Par ailleurs, la taxation commune va de pair notamment avec la responsabilité solidaire pour la totalité de l'impôt. Si les concubins renoncent à exercer leur droit d'option et ne font donc pas l'objet d'une taxation commune, chacun d'eux ne répond que de ses propres impôts. En revanche, les époux n'ont pas ce choix et répondent toujours solidairement de la totalité de l'impôt, à moins que l'un d'eux ne soit insolvable. De ce point de vue, les époux seraient défavorisés par rapport aux concubins.

Suivant la répartition de leurs revenus, les époux peuvent également être défavorisés au niveau de la charge fiscale en cas de splitting partiel. Le splitting partiel est avantageux lorsque les revenus sont inégalement répartis entre les partenaires (ce qui constitue le cas général), mais la taxation séparée est la plupart du temps plus favorable lorsque les revenus sont égaux (répartition 50 à 50).

1.2.3 Hausse des déductions

Étant donné que les cantons sont libres de fixer le montant des déductions en vertu de la constitution, la décision du Conseil national d'augmenter la déduction pour enfant et celle pour la garde des enfants dans la LIFD n'a pas d'influence directe sur les législations cantonales. Ceci vaut également pour les autres déductions. Certains cantons craignent toutefois que n'augmentent les pressions en vue d'une hausse des déductions cantonales.

1.2.4 Minimum vital

Le Conseil national a décidé d'obliger expressément le législateur cantonal à exonérer le minimum vital ; il ne s'agit toutefois que d'un objectif. La notion de minimum vital laisse une certaine marge de manoeuvre aux cantons ; c'est pourquoi il faut s'attendre à ce que le montant du minimum vital ne soit pas déterminé de la même manière dans tous les cantons, d'autant plus qu'ils pourront tenir compte des exonérations et des franchises existantes.

1.3 Répercussions administratives

Pour un modèle de splitting partiel avec droit d'option pour les concubins qui ont des enfants, le nombre des déclarations d'impôt à traiter devrait diminuer légèrement par rapport au droit en vigueur, car les concubins imposés séparément jusqu'ici seraient incités à demander l'imposition commune. Par contre, le droit d'option en lui-même devrait entraîner une importante charge de travail supplémentaire en raison des contrôles à effectuer.

2. Répercussions des décisions du Conseil national portant sur l'imposition des sociétés

Dans le cadre de la loi fédérale sur l'imposition du couple et de la famille, le Conseil national a décidé de baisser de 8,5 à 8 % le taux d'imposition des bénéfices des sociétés de capitaux et des sociétés coopératives pour l'impôt fédéral direct. Il en résulte une diminution supplémentaire du produit de l'impôt fédéral direct qui n'était pas prévue par le Conseil fédéral de 300 millions de francs en tout, ce qui correspond à une perte de recettes de 90 millions de francs pour les cantons rien que sur la base de la diminution de leur part à l'impôt fédéral direct (annexe I non applicable en l'occurrence).

Vu l'autonomie que la constitution garantit aux cantons pour fixer leurs barèmes, les cantons peuvent maintenir leur taux d'imposition du bénéfice : il ne faut donc pas s'attendre à des pertes de recettes supplémentaires pour les cantons.

3. Répercussions des décisions du Conseil national portant sur le changement du système d'imposition de la propriété du logement

Le changement du système d'imposition de la valeur locative proposé par le Conseil fédéral se traduit par une diminution du produit de l'impôt fédéral direct de 90 millions de francs (sur la base du produit de cet impôt sur les personnes physiques pour la période 1997/98); la déduction d'épargne-logement se traduit par une diminution de 30 millions de francs. Conformément à la répartition du produit de l'impôt fédéral direct entre la Confédération et les cantons à raison de 70 % pour l'une et de 30 % pour les autres, la diminution du produit de l'impôt est de 120 millions de francs par an au total (1,0 %), dont 35 millions de francs à la charge des cantons (30 %).

Le changement du système d'imposition de la valeur locative proposé par le Conseil national entraînerait une diminution du produit de l'impôt fédéral direct de près de 280 millions de francs et la déduction pour l'épargne-logement une diminution de près de 50 millions de francs. Cette diminution de 330 millions de francs au total se traduit par une diminution des recettes des cantons de 100 millions de francs. La diminution supplémentaire des recettes décidée par le Conseil national en matière de propriété du logement se monte ainsi à 65 millions de francs pour les cantons (cf. aperçu des conséquences financières du train de mesures fiscales 2001).

On ne dispose actuellement d'aucun chiffre sur la diminution du produit des impôts cantonaux et communaux. L'Administration fédérale des contributions a cependant pris contact avec un certain nombre de cantons afin d'estimer la situation en la matière. Pour l'instant, on peut tout au plus affirmer que ces diminutions devraient être importantes.

4. Répercussions des décisions du Conseil national portant sur les droits de timbre

Les cantons ne participent pas au produit des droits de timbre. La diminution du produit des droits de timbre n'a donc pas de répercussions financières pour les cantons.

Les modifications de la loi sur les droits de timbre n'ont pas non plus de répercussions administratives sur les cantons, car ils ne participent pas à l'exécution de cette loi (cf. ch. 7.1.3.2 et 7.2.3.2 du message du 28 février 2001 sur le train de mesures fiscales 2001).

5. Conclusion

Sur la base du projet du Conseil fédéral, le train de mesures fiscales 2001 entraîne une diminution globale des recettes des cantons de 425 millions de francs (au niveau de la part cantonale au produit de l'impôt fédéral direct seulement); sur la base des décisions du Conseil national, cette diminution atteint 590 millions de francs. Les décisions du Conseil national entraînent par conséquent une diminution supplémentaire des recettes des cantons provenant de l'impôt fédéral direct de 165 millions de francs par an.

Une répartition par canton des répercussions financières des décisions du Conseil national n'est possible que pour une partie des mesures du train de mesures fiscales 2001. Le tableau de l'annexe I indique la répartition (montant global et par tête) entre les cantons de la diminution du produit de l'impôt fédéral direct sur la base des propositions du Conseil fédéral. Les décisions du Conseil national concernant l'imposition du couple et de la famille ne changent pratiquement rien à cette répartition.

Les diminutions du produit des impôts cantonaux et communaux en matière de propriété du logement devraient être importantes. Pour l'instant, il n'est pas possible de les estimer ni pour l'ensemble des cantons ni pour chaque canton.

Tant pour l'impôt fédéral direct que pour les impôts cantonaux et communaux, les diminutions de recettes indiquées aux chiffres 1 et 2 devraient être effectives à partir de l'année suivant l'entrée en vigueur des mesures correspondantes ; pour les droits de timbre (ch. 4), ces diminutions devraient intervenir bien plus rapidement. Des délais transitoires de plusieurs années ne sont en effet prévus que pour l'imposition de la propriété du logement (ch. 3).

Pour ce qui est des répercussions juridiques et administratives, les remarques valables pour l'ensemble des cantons sont également valables, pour l'essentiel, pour chacun des cantons en particulier.

Le rapport coût/utilité des baisses d'impôt décidées par le Conseil national n'est pas favorable. Ni les allègements pour la propriété du logement ni la réduction du taux d'imposition des bénéfices pour l'impôt fédéral direct ne sont de nature à renforcer la place économique suisse. Le Conseil fédéral est toutefois convaincu qu'il faudra accorder d'autres allègements fiscaux bien ciblés aux entreprises qui investissent. C'est pourquoi, cet automne, il a chargé le DFF d'élaborer un deuxième projet de réforme de l'imposition des entreprises. Au surplus, les perspectives budgétaires de la Confédération et des cantons ne permettent pas de supporter des diminutions de recettes d'une ampleur telle que le prévoit le Conseil national au terme de ses délibérations sur le train de mesures fiscales 2001.

Réponse du Conseil fédéral.