Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d'introduire à l'échelle nationale une taxe de décollage et d'atterrissage de 10 francs par passager (en moyenne) afin de couvrir les frais supportés par les collectivités publiques pour l'aviation et d'améliorer la vérité des coûts. Cette taxe présentera les caractéristiques suivantes :

a. Elle sera progressive et variera en fonction de la pollution spécifique causée par les avions (bruit, substances nocives, rejets de CO2, le cas échéant, distinction entre vols long-courrier et vols court et moyen-courrier), afin que les vols les moins polluants deviennent plus attrayants.

b. Le produit de cette taxe sera affecté prioritairement à la couverture des frais supportés par les collectivités publiques pour l'aviation. Font partie de ces frais les subventions accordées jusqu'à présent et les subventions versées actuellement, les frais de sécurité aérienne et les dépenses environnementales.

c. Si les frais supportés par les collectivités publiques sont couverts dans leur intégralité, le solde de recettes sera affecté à des fins conformes à l'article de la constitution sur la protection de l'environnement : ces recettes excédentaires pourront soit financer des mesures de lutte contre la pollution (protection contre le bruit, p. ex.), soit être rétrocédées à la population et à l'économie, comme c'est le cas pour les recettes provenant de la taxe sur le CO2.

Begründung

Le trafic aérien doit couvrir lui-même les dépenses qu'il génère. Les prestations fournies par la Confédération et par les cantons pour garantir le service public ont pris une dimension inattendue en ce qui concerne Swissair et Crossair. Le trafic aérien international jouit déjà de nombreux privilèges, au nombre desquels figurent :

- l'exemption des droits de douane sur les carburants ;

- l'exonération de la TVA ;

- le subventionnement des constructions et des équipements ;

- la non-internalisation des coûts générés par la pollution, notamment des nuisances subies par les riverains des aéroports et des dérèglements climatiques ;

- le subventionnement des constructeurs aéronautiques (avances versées par l'Union européenne, par exemple, subventions croisées financées sur le budget de la défense).

Ces avantages faussent considérablement le jeu de la concurrence. Les lourdes charges financières qu'ils génèrent pour la Confédération et pour les cantons et les coûts non couverts dus à la pollution peuvent être contrebalancés, en partie du moins, par une augmentation des taxes de décollage et d'atterrissage. Une taxe de 10 francs par décollage et par personne rapporterait, pour un nombre de passagers de 20 à 30 millions par an, quelque 200 à 300 millions de francs. Les avances versées par la Confédération et par les cantons pour l'aviation seraient ainsi remboursées en une dizaine d'années. Plusieurs pays connaissent l'instrument de la taxe de décollage et d'atterrissage : ils l'affectent plus que la Suisse au financement de mesures incitatives.

Il y a lieu aussi de revoir le prix - bien trop bas - des billets d'avion, d'améliorer la compétitivité du rail et de promouvoir les prestataires touristiques suisses, qui subissent la concurrence des destinations lointaines.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Conformément aux impératifs du développement durable et de l'aménagement du territoire, le Plan sectoriel de l'infrastructure aéronautique (PSIA) - qui a été adopté par le Conseil fédéral le 18 octobre 2000 - impose à la politique générale de l'aviation civile l'objectif de la vérité des coûts : l'aviation doit supporter elle-même ses coûts d'exploitation et ses coûts externes. Toutefois, contrairement au trafic routier et au trafic ferroviaire, la navigation aérienne ne possède pas encore de compte national. Les informations relatives à cette infrastructure ne sont relevées pour l'heure qu'au plan micro-économique et régional, au titre du compte d'exploitation de chaque aérodrome. Or, les conditions générales et les mandats de prestations différent dans chaque cas, rendant la comparaison extrêmement difficile. Le taux de couverture des éléments d'infrastructure servant au trafic aérien, en particulier, n'apparaît pas.

Par ailleurs, les principes fixés dans le PSIA au sujet de la protection de l'environnement comportent des mesures visant notamment à traiter de manière préférentielle les aéronefs à faible taux d'émissison lors de la fixation des taxes, ou à ce que la Suisse s'engage en faveur de l'introduction de taxes environnementales à l'échelle internationale. Or, pour des raisons de concurrence, notre pays ne saurait faire cavalier seul. Il ne peut que présenter des propositions au plan international, et notamment au niveau des organisations européennes pertinentes, sans toutefois imposer un rythme à l'avancement des travaux, qui dépendra de la communauté des nations impliquées. Dans cette optique, la Suisse participe au projet de recherche de l'UE intitulé UNITE (participation d'INFRAS et d'Ecoplan), dans le cadre duquel on élabore des projets de comptes ("Pilot Accounts") pour chaque mode de transport. Il en résultera vraisemblablement une base permettant l'analyse détaillée de la comptabilité du trafic aérien. Il importe de tirer parti des synergies que recèle ce projet, ce qui a amené la Confédération à financer, à titre complémentaire, l'élaboration d'un concept et une comptabilité pilote en vue d'un futur compte national du trafic aérien.

Un premier projet de ces "Pilot Accounts" devrait être disponible pour la fin de l'année. Compte tenu des analyses actuelles portant sur les comptes d'exploitation de chaque aéroport et de la société fournissant les services du contrôle aérien (Skyguide), il convient de relever que le trafic aérien supporte d'ores et déjà lui-même ses frais d'infrastructure (les coûts externes ne sont pas pris en considération).

En effet, ni les aérodromes en tant que prestataires, ni le contrôle aérien ne bénéficient de subventions fédérales sous forme de contributions à fonds perdu. Les aéroports peuvent solliciter des prêts remboursables avec intérêts, selon la loi sur l'aviation (art. 101a LA). Étant donné l'état des finances fédérales, le dernier engagement dans ce sens a été pris par l'arrêté fédéral du 3 décembre 1990. Précisons qu'une somme totale d'une quarantaine de millions de francs seulement a été libérée ces vingt dernières années au titre des prêts pour l'extension des aérodromes, soit un montant tout à fait négligeable au regard des subventions annuelles allant à la route et au rail.

De même, les prestations du contrôle aérien s'autofinancent depuis longtemps. L'entreprise Skyguide (anciennement Swisscontrol), qui les fournit, prélève des taxes d'approche et des redevances de route. La prochaine reprise du contrôle aérien militaire par ses services amènera la Confédération à indemniser ses prestations pour le trafic militaire uniquement.

Notre pays a déjà introduit les taxes sur les émissions. Aux termes de l'art. 39, al. 2, LA, l'exploitant d'un aérodrome doit moduler ses tarifs en fonction des volumes de bruit et des rejets de substances polluantes, afin d'inciter les usagers à l'emploi d'avions peu polluants. Les aéroports suisses prélèvent depuis 1980 des taxes sur le bruit pour les appareils à réaction (surtout en trafic de ligne et charter) et depuis la fin des années 1980 pour les avions à hélice (surtout dans l'aviation sportive). De plus, des taxes d'atterrissage liées aux émissions polluantes sont perçues depuis 1997 (Zurich), 1998 (Genève) et 2001 (Berne); la Suisse joue en cela - avec la Suède - le rôle de pionnier à l'échelon mondial. Le produit de ces taxes (sur le bruit et sur les substances polluantes) prélevées par les aéroports est affecté exclusivement à la protection de l'environnement, c'est-à-dire à des interventions à caractère écologique touchant les constructions, l'exploitation ou l'organisation. L'introduction de ces taxes a du reste permis de constater non seulement que les compagnies d'aviation suisses opéraient avec des matériels modernes, mais encore que les compagnies étrangères envoyaient systématiquement dans notre pays des appareils dont les moteurs offrent des caractéristiques meilleures que la moyenne en termes d'émissions.

Quant au privilège mentionné dans la motion - l'exemption des droits de douane sur les carburants -, il faut rappeler qu'il ne concerne pas les vols internes. Au surplus, le produit des taxes prélevées à ce titre, quelque 15 millions de francs par année, ne contribue pas au financement des infrastructures aéronautiques. À l'instar de la taxe sur les carburants des véhicules routiers, il alimente le compte routier, le fonds pour les grands projets ferroviaires, ainsi que la caisse générale de la Confédération. Sur les quantités livrées actuellement dans l'aviation, la part imposée s'élève à 75 % pour l'essence (aviation légère) et à 4 % pour le kérosène. Il convient de préciser que le kérosène est utilisé pour la propulsion des moteurs à réaction dont sont équipés les avions assurant principalement des vols de ligne en trafic international ; il s'agit en l'occurrence de transport public. Rappelons que les entreprises de transport terrestre au bénéfice d'une concession profitent également d'allègements fiscaux sous forme de rétrocession de l'impôt sur les huiles minérales.

La Suisse s'efforce depuis des années de faire accepter au plan international l'idée qu'il faut taxer le carburant d'aviation. En effet, nos représentants plaident au sein des organisations européennes et mondiales pour un plus large recours à des instruments économiques. Notre délégation à l'assemblée plénière de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) de 2001 à Montréal a encore fait des proposition concrètes dans ce sens. Elle s'est cependant heurtée à un large front du refus, notamment par suite des événements du 11 septembre.

Nous partageons l'avis de l'auteur de la motion selon lequel le principe de la vérité des coûts doit être appliqué également au trafic aérien. Toutefois, compte tenu des fortes imbrications de l'aviation au plan mondial, les mesures qui seraient prises isolément par un état en vue d'internaliser les coûts externes auraient le grave désavantage de pénaliser certains aéroports et certaines entreprises par rapport à leurs concurrents étrangers. Dans son arrêt du 15 février 2002, relatif à la prolongation de l'interdiction des vols de nuit sur l'aéroport de Zurich, le Tribunal fédéral de transport constate justement que "im heutigen schwierigen Umfeld des Luftverkehrs kann jedoch jeder auch kleinere Verlust an Goodwill und Einkünften empfindliche Auswirkungen zeitigen". La surtaxe sur les billets proposée par l'auteur de la motion viendrait en outre fortement grever notre nouvelle compagnie principale - Swiss - sur les aéroports suisses. La Confédération n'a donc, en l'occurrence, aucun intérêt à pénaliser sur le plan concurrentiel une compagnie dans laquelle elle a investi d'importants moyens pour sa mise en place.

Par ailleurs, les taxes proposées par la motion seraient également problématiques sous l'aspect du droit fiscal en la matière. De plus, l'affectation du produit à des tâches générales de protection de l'environnement, voire sa restitution à la population et à l'économie ne seraient pas réalisables sans qu'une base juridique spécifique soit créée. Il ne faut pas perdre de vue que selon la forme qui leur serait donnée, de telles taxes auraient, le cas échéant, le caractère d'un impôt, ce qui serait contraire aux directives déterminantes de l'OACI.

Certes, différents États ont envisagé d'affecter le produit des taxes d'atterrissage au financement de leurs tâches générales, mais nous ne savons pas si un tel impôt a effectivement été introduit par l'un d'eux. Si toutefois c'était le cas, il y aurait là aussi violation des dispositions adoptées par l'OACI. La Suisse a pour habitude de respecter les dispositions internationales contraignantes, de sorte que si elle adhérait à une telle façon de faire, elle irait à l'encontre des intérêts de sa politique aéronautique au plan international.

Compte tenu des études susmentionnées en cours d'élaboration, le Conseil fédéral renonce à rejeter la motion et il est prêt à l'accepter comme postulat.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.