Wortlaut

La chute toute récente d'un appareil Crossair à Bassersdorf a soulevé, dans l'opinion publique, des questions sur la sécurité aérienne en Suisse en général, et plus particulièrement s'agissant de la nouvelle compagnie. Le débat tourne autour des cultures divergentes qui caractérisent Swissair et Crossair en matière de sécurité. Pour garantir la sécurité des passagers et de la population, mais aussi la survie de la nouvelle compagnie, il sera essentiel que la sécurité aérienne soit organisée de façon optimale et que le public n'ait aucun doute à ce sujet. C'est pourquoi je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Nouvelle compagnie aérienne : est-il aussi d'avis que, dans la perspective de la survie à long terme de la nouvelle compagnie, la sécurité aérienne doit être garantie au plus haut niveau possible ? Comment garantira-t-on que la nouvelle compagnie héritera du savoir-faire de Swissair en matière de sécurité ? Quel rôle joue à cet égard le Aircraft Data Acquisition System de Swissair ? Comment la surveillance sur la sécurité sera-t-elle organisée au sein de la nouvelle compagnie ?

2. Aéroports : comment juge-t-il la sécurité des installations techniques et des procédures d'approche et de départ sur tous les aéroports nationaux et régionaux de Suisse ? Considère-t-il que des modifications techniques, telles que l'installation de l'ILS, s'imposent sur la piste 28 de l'aéroport de Zurich, et quels obstacles s'opposent, le cas échéant, à cette démarche ? Des modifications s'imposent-elles, et dans l'affirmative, lesquelles et dans quels aéroports ?

3. Comment faut-il juger les risques liés aux survols qu'encourt la population suisse, notamment pour ce qui est des régions à forte densité démographique, des usines chimiques et des centrales nucléaires ?

4. Comment faut-il juger la qualité de la formation des pilotes et de la sélection de ces derniers en Suisse depuis la suppression de l'École suisse d'aviation de transport ? Comment sont assurés la formation continue et l'entraînement permanent ?

5. Quelles conditions techniques les avions doivent-ils remplir avant d'être admis en Suisse ? Comment ces dernières sont-elles contrôlées ?

6. Quelles institutions sont compétentes en matière de surveillance de la sécurité de l'aviation civile et de l'aviation militaire en Suisse ? Le Conseil fédéral estime-t-il que, pour garantir une sécurité optimale, il faudrait modifier le régime actuel de la surveillance de l'aviation ? Comment le Conseil fédéral juge-t-il la sécurité aérienne en Suisse en comparaison internationale ?

7. Quelles conclusions le Conseil fédéral tire-t-il, pour ce qui est de la sécurité, des trois accidents d'avions qui ont endeuillé Swissair et Crossair ces trois dernières années ?

8. Quand le rapport sur l'accident de Crossair à Nassenwil sera-t-il disponible ?

9. Quelles conclusions a-t-on tirées de l'audit de 1997 effectué par une étude d'avocats saint-galloise sur l'organisation de l'Office fédéral de l'aviation civile et du bureau d'enquête sur les accidents d'avions ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Nous estimons également que la sécurité de l'aviation doit être garantie au plus haut niveau. Les "Autorités conjointes de l'aviation" (JAA), qui réunissent 33 autorités aéronautiques nationales d'Europe et dont la Suisse fait partie depuis le début, ont d'ailleurs pour tâche principale de réaliser cet objectif. À cette fin, elles établissent des prescriptions uniformes (les "règles aéronautiques communes", JAR) concernant tous les aspects liés à la sécurité de l'aviation civile. Les États membres des JAA sont tenus d'adopter ces normes dans leur législation nationale, assurant ainsi dans toute l'Europe un niveau de sécurité comparativement élevé. S'agissant de la nouvelle compagnie aérienne suisse, voici ce qu'il convient de préciser :

Toute compagnie d'aviation européenne doit répondre aux mêmes exigences de qualité définies par les normes JAA. Cette obligation s'applique à Swissair et elle vaudra aussi pour la nouvelle compagnie suisse. Des contrôles et des audits sont effectués régulièrement ou à l'improviste afin de s'assurer du respect de ces normes. Cette tâche incombe aux inspecteurs de l'Office fédéral de l'aviation civile (OFAC), qui, le cas échéant, ordonne des mesures correctives. L'ancien Quality Manager Swissair sera directement subordonné à M. André Dosé, président de la direction, en tant que responsable du maintien de la qualité. Il pourra compter sur la collaboration de plus de 15 auditeurs.

Le plan de sécurité de la nouvelle compagnie comporte pour l'essentiel trois éléments : un système perfectionné de déclaration permet d'identifier et d'examiner les failles qui sont notamment enregistrées par les "Aircraft Data Acquisition Systems" (aujourd'hui : "Flight Data Monitoring Systems"); les appareils de Crossair sont alors rééquipés le plus rapidement possible conformément au niveau technique requis. Dans une seconde phase, les failles sont analysées systématiquement. Enfin, le responsable de la sécurité ordonne les corrections qui s'imposent.

Le responsable du "Crew Training" de la nouvelle compagnie vient aussi de Swissair, où il exerçait les mêmes fonctions. Conjointement avec les chefs-pilotes, il fera respecter les normes de prestations applicables au personnel de cockpit et de cabine.

Le contrôle de la sécurité au sein de la compagnie correspond aussi aux critères JAA et fait l'objet d'une réglementation détaillée. Par des audits et un programme d'envergure nommé "Recurrent Training and Checking", le système de qualité vérifie l'exécution correcte des procédures décrites dans tous les secteurs liés à la sécurité. Ces audits internes sont complétés par des audits, des inspections et des contrôles de sécurité externes, périodiques et obligatoires, dont la responsabilité incombe à l'OFAC. L'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) et les JAA s'assurent à leur tour que ce dernier s'acquitte de ses tâches de surveillance conformément aux normes internationales.

2. L'entreprise Skyguide se charge d'acheter, d'exploiter et d'entretenir les équipements techniques des services de la navigation aérienne. Elle est tenue de le faire en se conformant aux normes internationales et aux recommandations de l'OACI et d'Eurocontrol, ainsi qu'à d'autres règles. L'activité de Skyguide, supervisée par l'OFAC, est décrite dans un mandat de prestations.

Les procédures d'approche et de départ sont définies par les exploitants des aéroports et approuvées par l'OFAC. Les normes et les recommandations de l'OACI s'appliquent ici également. Tant les aides techniques à la navigation que les procédures d'approche et de départ sont régulièrement contrôlées conformément aux prescriptions.

Les équipements techniques pour les procédures d'approche et de départ sur les aéroports et les aérodromes suisses sont tous conformes aux prescriptions internationales qui leur sont applicables. L'équipement d'une piste avec un système d'approche aux instruments de haute précision n'est pas possible dans tous les cas puisqu'il dépend des conditions topographiques et locales (bâtiments, installations, etc.). Ce système est aujourd'hui installé sur la plupart des principales pistes d'atterrissage des grands aéroports. En Suisse, les procédures ILS sont en vigueur dans les aéroports de Zurich, Genève, Bâle, Berne, Lugano, Saint-Gall et La Chaux-de-Fonds. Si la piste 28 de l'aéroport de Zurich était un jour classée parmi les pistes principales, il conviendrait de l'équiper d'un ILS. Une étude de faisabilité est actuellement en cours, dont les résultats devraient être disponibles d'ici au printemps 2002.

3. Comparés aux autres risques encourus par les sociétés industrialisées, ceux liés aux survols sont unanimement considérés comme infimes. En principe, le lieu d'impact en cas de chute d'avion dépend du hasard, il est donc difficilement prévisible. Par conséquent, dans un petit pays comme la Suisse, il est pratiquement impossible de prendre d'autres précautions pour réduire davantage ce risque - de toute manière peu important - sans entraver considérablement le trafic aérien.

4. Les candidats à une licence de pilote doivent justifier de la formation théorique et pratique requise conformément au programme de formation prescrit par le règlement JAR-FCL-1 et accomplie dans une école d'aviation officiellement certifiée (Flight Training Organisation, FTO) ou dans un centre de formation reconnu (Registered Facility, RF).

Pour chaque niveau de la licence de pilote, les candidats doivent remplir des conditions uniformes dans toute l'Europe pour pouvoir commencer la formation (cf. l'ordonnance du 14 avril 1999 sur les titres de vol JAR-FCL pour pilotes d'avion et d'hélicoptère, OJAR-FCL ; RS 748.222.2). Ces conditions concernent, suivant le degré de formation, l'âge minimal, l'aptitude médicale à piloter un avion (tant sur le plan corporel que psychique), l'expérience de vol, l'examen d'entrée, etc.

Les candidats à une licence de pilote doivent, au terme de leur formation, justifier des connaissances requises lors d'un examen théorique officiel. Une fois l'examen théorique réussi, le candidat doit passer un examen pratique, où il doit confirmer sa capacité à exécuter les procédures prévues par le JAR-FCL en se conformant aux droits et aux obligations de la licence concernée. Ces examens doivent être validés par des experts agréés.

Après avoir obtenu sa licence, chaque pilote est tenu de passer les examens d'aptitude obligatoires, qui ont lieu chaque année ou tous les deux ans sous la surveillance d'un expert agréé, de consigner l'expérience et la pratique de vol dans le carnet de vol et d'attester les examens médicaux auxquels il s'est soumis auprès d'un médecin-conseil officiellement reconnu. Les prescriptions du JAR-FCL-1 et JAR-FCL-3 règlent les modalités.

Des contrôles supplémentaires sont organisés dans les compagnies d'aviation commerciale. Ainsi, le pilote travaillant dans une telle entreprise doit se soumettre chaque année à un "Line Check" (contrôle de ses capacités sur un vol de ligne) et à un "Proficiency Check" supplémentaire, qui a lieu tous les six mois (au lieu de douze). À cela s'ajoutent les cours de mise à niveau annuels (connaissance du système des différents types d'appareil). La principale différence par rapport à l'aviation privée concerne la formation et les contrôles dans le domaine du "Crew Resource Management". Le fait qu'une grande partie des accidents d'avion sont dus à une défaillance humaine confirme l'importance de la formation de base et de la formation continue dans ce secteur.

Les conditions d'enregistrement et de certification d'un organisme de formation sont également définies dans les prescriptions JAA. Ces organismes font par ailleurs l'objet d'inspections et de contrôles réguliers (audits). En plus de l'organisation de l'exploitation, les cours offerts doivent être conformes aux programmes de formation JAA et être approuvés par l'OFAC. Notons enfin que la Suisse compte 12 organismes de formation au pilotage (FTO) et 44 organismes déclarés pour la formation de base (RF).

5. Les procédures de certification des aéronefs sont régies par l'ordonnance du 18 septembre 1995 sur la navigabilité des aéronefs (ONAE, RS 748.215.1).

Les aéronefs doivent, en principe, respecter les exigences actuelles de navigabilité. Le respect de ces exigences est attesté par l'autorité de l'État du constructeur au moyen du certificat de type. L'OFAC reconnaît les certificats de type étrangers, pour autant qu'ils aient été établis selon le règlement JAR-25 ou la norme FAR-25.

Au moment de l'importation d'un aéronef, l'autorité de l'État du constructeur est tenue de certifier la conformité avec les documents de type en établissant un certificat de navigabilité pour l'exportation. Lorsque l'aéronef a déjà servi, c'est l'autorité de l'État qui exporte l'appareil qui est chargée d'établir cette conformité. Ledit certificat permet également de certifier que les appareils ont été entretenus régulièrement. La présentation d'un certificat de navigabilité pour l'exportation valable ou d'un document équivalent est indispensable pour pouvoir procéder à l'immatriculation de l'appareil dans le registre suisse des aéronefs.

Au moment de leur importation en Suisse, tous les aéronefs sont soumis à un premier examen conformément au règlement concernant l'examen des aéronefs du 15 avril 1970 (RS 748.215.2). L'état de l'aéronef, les preuves de navigabilité ainsi que le respect de certaines exigences supplémentaires posées par la Suisse à l'équipement sont examinés par sondages. Le nombre des sondages varie en fonction de l'âge, de l'origine et du parcours de l'aéronef. Les différents points à vérifier sont définis dans les programmes d'audit et les listes de contrôle des processus. La durée d'un premier examen dépend du nombre de sondages, mais doit totaliser au moins huit heures de travail. L'office confirme que les exigences de navigabilité sont bien satisfaites en établissant un certificat de navigabilité et une annexe à celui-ci.

6. En Suisse, il n'y a pas d'institution interdépartementale chargée de surveiller la sécurité de l'aviation civile et militaire. Alors que la surveillance de l'aviation civile incombe à l'OFAC, celle de l'aviation militaire incombe aux Forces aériennes. Tant l'OFAC que les Forces aériennes considèrent qu'une redéfinition des compétences n'est pas nécessaire, ni même judicieuse. Au contraire, un changement de la réglementation des compétences ne ferait que remettre en question l'intégration particulièrement utile dans le réseau européen des JAA.

Par rapport aux statistiques de l'étranger sur les accidents de l'aviation militaire, force est de constater que les taux annuels d'accident des Forces aériennes suisses se situent dans la moyenne en comparaison internationale. Les valeurs sont basées sur la comparaison du nombre d'accidents (pertes d'avions) pour 10 000 heures de vol.

Ainsi, le taux moyen d'accident de certaines armées de l'air représentées au sein du "Air Force Flight Safety Committee" était de 0,49 dans les années 1999 et 2000. Le taux correspondant des Forces aériennes suisses était de 0,26 de 1996 à 2000 et de 0,53 en 2001, année au cours de laquelle deux graves accidents impliquant des hélicoptères se sont produits.

Une telle comparaison n'est pas possible pour l'aviation civile étant donné que les heures de vol, notamment celles de l'aviation privée, ne sont pas recensées par l'autorité de surveillance.

7. Il sera possible de tirer des conclusions lorsque les rapports d'enquête des trois accidents seront disponibles. Le bureau canadien d'enquête sur les accidents "Transportation Safety Board", chargé d'enquêter sur l'accident du vol Swissair 111 du 2 septembre 1998, près d'Halifax, n'a pas indiqué de date précise concernant la publication du rapport. Quant aux enquêtes menées sur les deux accidents de Crossair, nous vous renvoyons aux explications suivantes.

8. Le calendrier de l'enquête sur l'accident du vol Crossair 498 du 10 janvier 2000 a déjà dû être révisé à trois reprises. Une première fois début juillet 2001, une deuxième fois le 9 octobre 2001 et une troisième fois après l'accident Crossair 3597, le 24 novembre 2001.

Vers la fin de l'an 2000, l'enquête avait bien avancé de sorte qu'il devenait possible d'évaluer le temps nécessaire jusqu'à la fin des travaux. Le bureau d'enquête sur les accidents d'aviation (BEAA) estimait que les données pourraient être relevées d'ici au mois de mai 2001. Le mois de juin devait être consacré à la mise au point des rapports des groupes techniques. Début juillet, le BEAA avait prévu un séminaire d'une semaine au cours de laquelle un premier projet du rapport d'enquête devait être élaboré. Un délai de deux mois était prévu pour les corrections et la traduction, de sorte que le projet du rapport puisse être remis à la fin du mois d'août aux parties concernées. Cette procédure de consultation dure en règle générale près de deux mois, ce qui aurait permis de remettre le rapport d'enquête définitif au mois de novembre 2001. Si la commission fédérale sur les accidents d'aviation n'avait pas demandé de report pour examen du dossier, le rapport final aurait été prêt fin 2001. Ce calendrier a été publié tel quel dans un communiqué de presse paru le 10 janvier 2001.

Au mois de juin 2001, il s'est avéré que les deux rapports d'expertise particulièrement importants (analyse des "non volatile memories" et expertise toxicologique) ne pourraient être remis dans les délais. Malgré ce contretemps, le BEAA organisa son séminaire au mois de juillet 2001 et élabora une version encore incomplète de son rapport. Au même moment, on reporta l'échéance de remise du projet du rapport d'enquête à fin 2001. Malheureusement, les rapports d'expertise nécessaires ne furent pas terminés au mois de septembre, comme promis, mais devaient être disponibles pour le mois de novembre 2001. C'est pourquoi, à l'occasion de la séance de l'autorité d'enquête du 9 octobre 2001, il fut décidé de modifier une nouvelle fois le calendrier. Ce dernier prévoyait que le projet du rapport d'enquête serait envoyé aux parties concernées à la fin du mois de mars 2002.

Les raisons de ce retard sont les suivantes : il faut commencer par évaluer les différentes procédures avant de pouvoir procéder à la lecture des puces à mémoire. Après avoir sélectionné la technique la mieux adaptée, l'appareil spécial utilisé à cette fin a été sérieusement endommagé. Il a ensuite fallu le remettre en état, ce qui fut particulièrement long et laborieux. Pour l'expertise toxicologique, il était nécessaire de se procurer des substances de référence difficiles à obtenir. Par ailleurs, les analyses devaient être réalisées à l'étranger, dans un laboratoire spécialisé. Finalement, l'évaluation des résultats s'avéra plus compliquée que prévu et nécessita la collaboration d'experts externes. Par conséquent, les deux expertises ne furent transmises que le 31 octobre et le 6 novembre 2001 au BEAA.

Après l'accident de Crossair du 24 novembre 2001 près de Bassersdorf, le BEAA a dû demander un troisième report des délais pour la rédaction du rapport d'enquête sur l'accident Crossair du 10 janvier 2000. Cette planification prévoit néanmoins que le projet du rapport d'enquête ne sera remis pour avis aux personnes concernées qu'au mois de mai 2002 et non pas fin mars 2002.

9. L'avocat saint-gallois Niklaus Oberholzer avait été chargé par le chef du DFTCE de vérifier si, à l'OFAC et au BEAA, des irrégularités avait été constatées au niveau de la gestion de l'office ou de l'accomplissement des tâches, ou si les employés de ces services avaient bénéficié de certains avantages. M. Oberholzer a effectivement constaté un certain nombre de dysfonctionnements, qui n'étaient néanmoins pas imputables à des négligences, mais à des prescriptions dépassées. Le DFTCE avait ensuite transmis le rapport à la Commission de gestion du Conseil national et indiqué les conclusions qu'il convenait d'en tirer.

Concrètement, le chef du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication a édicté, le 19 décembre 1998, une directive sur l'activité des employés de l'OFAC et du BEAA dans les entreprises de transport aérien. Cette directive est entrée en vigueur le 1er janvier 1999 et règle les conditions dans lesquelles les collaborateurs de ces deux services peuvent avoir une activité au sein d'une entreprise de transport aérien. Cela ne vaut que pour les collaborateurs qui ne parviennent pas à acquérir dans le service de vol de l'OFAC et du BEAÀ l'expérience pratique nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Afin d'éviter les conflits d'intérêts, on a pris soin de régler les détails suivants :

- Les employés de l'OFAC et du BEAA ne sont pas autorisés à exercer dans les entreprises de transport aérien, les écoles d'aviation, les entreprises de conception, de construction ou d'entretien d'aéronefs une activité annexe susceptible d'entraver l'exercice de leurs fonctions ou considérée comme incompatible avec les tâches du service.

- Ce genre d'activité annexe est réglé dans un contrat conclu entre l'entreprise et le service fédéral concerné. Elle entre, de ce fait, dans l'exercice des fonctions pour lequel les agents ne sont pas autorisés à accepter d'indemnités de la part de l'entreprise, à l'exception toutefois du remboursement des frais.

- La nature et l'étendue de ces activités sont définies, compte tenu des besoins du service, dans les cahiers des charges des agents. Alors que l'entreprise de transport aérien rembourse uniquement les frais, le service concerné prend la rémunération à sa charge.

En proposant à deux pilotes militaires en activité des postes d'enquêteur à plein temps pour l'année 1999, le BEAA a contribué à réduire cette interdépendance entre les services fédéraux et les entreprises de transport aérien. Les Forces aériennes agissent à maints égards selon les mêmes principes que les compagnies aériennes civiles. Ainsi, un remarquable échange de connaissances peut avoir lieu sans les inconvénients d'une éventuelle interdépendance.

Une mesure complémentaire consiste à ne plus autoriser les voyages de service gratuits, ni les tarifs préférentiels accordés aux agents de l'OFAC et du BEAA voyageant à titre privé. Celle-ci est d'ailleurs en vigueur depuis 1998, suite à l'adaptation des concessions et à un arrêté du Conseil fédéral.

Réponse du Conseil fédéral.