Wortlaut

La loi fédérale du 10 octobre 1997 sur les entreprises d'armement de la Confédération (LEAC) a constitué la base légale de la transformation des entreprises d'armement d'alors, exploitées sous la forme de régies, en sociétés anonymes de droit privé. Ces entreprises forment aujourd'hui la RUAG, société de participation financière structurée sur le modèle d'une holding.

La LEAC dispose que ces entreprises exécutent les commandes du DDPS et de tiers en respectant les principes de l'économie de marché.

Les droits que la Confédération détient en sa qualité d'actionnaire sont exercés par le DDPS, qui doit respecter la stratégie du Conseil fédéral fondée sur le rapport de propriété. Représentant des actions de la Confédération, le conseil d'administration de la RUAG est responsable devant le Conseil fédéral, lequel est l'interlocuteur du Parlement. La cession à la RUAG de la majorité du capital ou des voix de la Confédération requiert l'approbation de l'Assemblée fédérale. La RUAG est, par conséquent, une société anonyme d'économie mixte régie par le droit privé.

Le Conseil fédéral doit définir sa stratégie fondée sur le rapport de propriété, stratégie à laquelle le DDPS doit se conformer, lui qui est le représentant des actions de la Confédération.

La RUAG est soumise à la surveillance financière de la Confédération, donc du Contrôle fédéral des finances. Cette surveillance doit reposer sur les mécanismes de contrôle actuels qui découlent du droit de la société anonyme.

Devant cette situation juridique, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Lors de sa fondation, la RUAG a reçu gratuitement de la part du Groupement de l'armement (GDA) des biens mobiliers et immobiliers d'une valeur non négligeable. Que pense le Conseil fédéral de ce procédé, sachant que la RUAG a peut-être été privilégiée par rapport à ses concurrents ? N'estime-t-il pas, lui aussi, que la RUAG doit indemniser la Confédération pour le transfert de ces biens en prenant l'argent sur son compte de résultats ? Cette question se pose avec d'autant plus d'acuité que la RUAG a enregistré l'an dernier un rendement net de 67 millions de francs, pour un chiffre d'affaires de 897 millions, dont 728 millions de francs, soit 81 %, réalisés avec le DDPS.

2. Dans quelle mesure le Conseil fédéral influe-t-il sur la stratégie du groupe RUAG et sur les décisions d'achat du GDA, pour autant qu'elles concernent la RUAG ? Pense-t-il que la RUAG pourra se reconvertir dans le secteur civil, malgré les nombreuses tentatives malheureuses d'autres entreprises d'armement ? Est-il d'accord sur le principe que la RUAG se diversifie dans le secteur civil ? Que pense-t-il notamment de l'intention de la RUAG, dont plusieurs médias se sont fait l'écho, de reprendre SR-Technics ? Voit-il d'un bon oeil la stratégie d'expansion de la RUAG, qui n'est pas totalement dénuée de risques (reprises d'entreprises, prises de participations, lancement de campagnes de publicité coûteuses)? En suivant cette voie, la RUAG ne va-t-elle pas devenir à terme un véritable "bazar"?

3. Comment le Conseil fédéral entend-il faire en sorte que la RUAG lutte à armes égales avec ses concurrents suisses et que, forte de son statut juridique et financier privilégié d'entreprise de la Confédération, elle ne pratique pas de dumping sur les prix par rapport à l'industrie privée (mandats de la Confédération mis à part)? A-t-on la certitude que la RUAG n'opère pas de subventionnements croisés entre les mandats de la Confédération et les mandats de tiers ?

4. Le Conseil fédéral pense-t-il que la RUAG a une chance de s'imposer sur le marché mondial de l'armement, caractérisé par la saturation et les surcapacités, face aux entreprises étrangères bien implantées, qui bénéficient dans la plupart des cas de conditions générales bien plus favorables ? À cet égard, le fait que la RUAG concentre principalement ses efforts sur les partenariats en Europe a-t-il un sens ? D'une manière générale, le Conseil fédéral estime-t-il que la RUAG a des chances de se faire une place sur les marchés de demain, alors que, pour plusieurs raisons, notamment des raisons liées aux effectifs, on s'attend à un recul des activités principales de l'entreprise en Suisse comme à l'étranger (particulièrement en Europe)?

5. Que pense le Conseil fédéral du fait que le chef de l'État-major général, de par sa fonction, siège au conseil d'administration de la RUAG ? Malgré ces liens personnels qui unissent donc le client et son fournisseur, l'indépendance lors de l'acquisition d'armements est-elle garantie dans chaque cas ? N'y a-t-il pas, en l'occurrence, un conflit d'intérêts étant donné que la Confédération est à la fois cliente (l'armée) et fournisseur (la RUAG)? Ne serait-il pas opportun que la Confédération se sépare complètement de la RUAG ou, à tout le moins, qu'elle se fasse représenter au conseil d'administration de cette dernière uniquement par un représentant du DFE ou du DFF ?

6. Est-il exact que, dans le souci de maintenir des emplois au sein du groupe RUAG, on achète pour l'armée suisse des produits à des prix très surfaits dans les régions touchées par la crise ? Si tel est le cas, comment le Conseil fédéral justifie-t-il une telle pratique, compte tenu des déclarations que le DDPS a faites à plusieurs reprises à la presse, déclarations selon lesquelles la production indigène justifierait une majoration des prix de 10 à 15 % au maximum ? Cette déclaration reste-t-elle pertinente, et s'applique-t-elle aussi à la RUAG, ou la RUAG évoluerait-elle sur le marché suisse de l'armement dans un environnement "protégé"? Ne pourrait-on pas résoudre mieux et plus efficacement les problèmes structurels par le biais de la nouvelle péréquation financière ?

7. Est-il exact que des services fédéraux n'ont pas facturé des prestations à la RUAG, notamment le contrôle de produits destinés à des tiers, des transports de biens, la remise de carburant, ainsi que l'utilisation de divers bâtiments et installations ? Est-ce encore le cas aujourd'hui ? Par ailleurs, est-il exact que la RUAG facture à la Confédération l'utilisation conjointe d'appareils, de machines et de locaux ? Si tel est le cas, quels sont les montants correspondants (pour chacune des années considérées)? Selon le Conseil fédéral, les prix en question étaient-ils ou sont-ils conformes à ceux du marché ?

8. Le Conseil fédéral n'a-t-il rien à redire au fait que la RUAG collabore avec l'industrie d'armement israélienne, d'une part, et qu'elle vende des armes aux pays du Golfe, d'autre part ?

9. Quelle est la part (en francs et en %) des engagements de compensation pris depuis 1995 par des fournisseurs étrangers de matériel d'armement, qui est revenue à la RUAG ? Quelle est la part (en francs et en %) des exportations de la RUAG qui a été facturée à des entreprises étrangères dans le cadre des engagements de compensation ?

Stellungnahme des Bundesrates

L'interpellation soulève des thèmes ayant trait à des questions stratégiques et à des aspects opérationnels. Pour les années 1999 à 2002, le Conseil fédéral a décidé d'adopter, pour la RUAG, une stratégie fondée sur le rapport de propriété, pour laquelle les principaux objectifs stratégiques ont été formulés à l'attention du conseil d'administration et des responsables de la gestion. Dans le cadre d'un groupe de travail interdépartemental, il est actuellement examiné dans quelle mesure cette stratégie fondée sur le rapport de propriété doit éventuellement être modifiée. Par contre, il ne fait pas partie des tâches du Conseil fédéral d'exercer une influence directe sur les affaires opérationnelles de la RUAG.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil fédéral répond aux questions posées comme suit :

1. Sur ce point, les considérations sur lesquelles se fonde l'auteur de l'interpellation sont inexactes : les biens mobiliers et immobiliers apportés par la Confédération n'ont aucunement été mis gratuitement à la disposition de la RUAG.

Dans le cadre de la procédure de fondation de la RUAG, le Conseil fédéral a notamment approuvé, en 1999, les bilans d'ouverture des différentes sociétés opérationnelles et ceux de la société de participation financière. Il a, dans le même temps, habilité le DDPS à conclure les contrats relatifs aux apports en nature nécessaires à l'augmentation du capital de la société de participation financière au nom de la Confédération et à procéder à leur exécution.

Conformément à l'art. 5, al. 2, de la loi fédérale du 10 octobre 1997 sur les entreprises d'armement de la Confédération (LEAC ; RS 934.21), il a fallu procéder à une évaluation nouvelle et approfondie des actifs et des passifs pour établir les bilans d'ouverture. Celle-ci se fonde sur les prescriptions du droit des obligations, ainsi que sur les recommandations suisses relatives à la présentation des comptes (RPC). Mandatée par le Conseil fédéral, la société de révision PricewaterhouseCoopers SA (PwC) a vérifié tous les bilans d'ouverture et a confirmé leur exactitude. Elle a également, à cette occasion, confirmé l'exactitude et l'adéquation des évaluations des installations (biens mobiliers et immobiliers) effectuées par les entreprises, avec l'assistance d'autres experts externes (notamment la société de révision BDO Visura). En outre, l'Administration fédérale des finances a confié à la société de révision KPMG Fides Peat le mandat de procéder à une appréciation de l'évaluation des positions au bilan afin de bénéficier d'un avis supplémentaire. La société KPMG a vérifié les travaux effectués par la RUAG et PwC pour établir le bilan d'ouverture et est arrivée à la conclusion que les règles d'évaluation appliquées correspondaient aux prescriptions en vigueur et que l'évaluation des différents postes du bilan avait été correctement effectuée. Il ne peut donc être question d'un quelconque "avantage" qui en découlerait vis-à-vis de la concurrence.

En tant qu'actionnaire (unique) de la société de participation financière (RUAG Holding), la Confédération a été correctement indemnisée par l'octroi d'actions supplémentaires correspondant aux apports en nature effectués dans le cadre de l'augmentation du capital mentionnée. Le Conseil fédéral estime, par conséquent, qu'il n'y a pas lieu de faire valoir d'autres exigences envers la RUAG, excepté, le cas échéant, les versements de dividendes.

2. La définition d'une stratégie d'entreprise représente l'une des tâches et l'une des responsabilités essentielles du conseil d'administration d'une société anonyme. Il est généralement admis que cette responsabilité ne peut être déléguée ni vers le bas (direction), ni vers le haut (assemblée générale).

Conformément à l'art. 4, al. 1er, de la LEAC, le chef de l'État-major général et le directeur de l'Administration fédérale des finances siègent au conseil d'administration de la RUAG Holding et y représentent les intérêts de la Confédération, notamment en ce qui concerne la conception de la stratégie du groupe. En outre, des entretiens réguliers entre le chef du DDPS, d'une part, le président et le délégué du conseil d'administration, d'autre part, permettent d'aborder les questions relatives à la stratégie du groupe.

Lors de la préparation de la privatisation des entreprises d'armement, le Conseil fédéral était pleinement conscient de la problématique que représentait la conversion du domaine de l'armement, comme il l'a notamment mentionné dans le message sur la LEAC. À ses yeux, la privatisation devait correspondre à une diversification : fondamentalement, les entreprises d'armement devaient, dans leur nouveau statut juridique également, exécuter des commandes en faveur du DDPS (art. 1er LEAC). L'élargissement de leur marge de manoeuvre d'entrepreneur et l'amélioration de leur capacité à conclure des alliances devaient, par contre, aussi leur permettre de collaborer avec d'autres partenaires de l'économie privée, dans le domaine de l'armement ou dans celui de domaines civils voisins, afin de pouvoir compenser l'important recul des commandes du secteur national de l'armement.

Le Conseil fédéral soutient, par conséquent, une diversification des entreprises de la RUAG dans le domaine civil. Par ailleurs, mentionnons que le Parlement a explicitement renoncé à fixer des limites plus contraignantes aux entreprises en ce qui concerne l'exécution de mandats de tiers. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil fédéral estime qu'il n'y a pas lieu d'intervenir pour empêcher que la RUAG examine l'éventualité d'une participation dans la SR Technics, comme l'ont rapporté les médias.

Le Conseil fédéral ne considère pas que la stratégie suivie jusqu'ici par la RUAG, notamment en matière de prises de participation ou de reprises d'entreprises, soit associée à des risques extraordinaires de telle sorte qu'il soit nécessaire d'intervenir pour modifier la stratégie fondée sur le rapport de propriété ou l'exercice des droits d'actionnaire à l'assemblée générale.

Il s'agit cependant d'examiner en permanence de possibles formes de collaboration avec l'économie privée, qui pourraient aller jusqu'à la vente ou la délocalisation de certains domaines d'activités de la RUAG. Dans le cadre de l'examen de la stratégie fondée sur le rapport de propriété, actuellement en cours, cet aspect devra également être pris en considération.

3. Le Conseil fédéral attire l'attention sur le fait que la RUAG, comme toute entreprise privée, est en principe soumise aux lois qui réglementent le marché, telles que la loi sur les cartels et la loi fédérale contre la concurrence déloyale.

La loi fédérale sur les entreprises d'armement de la Confédération exige que les entreprises d'armement exécutent les commandes du DDPS et de tiers en respectant les principes de l'économie de marché (art. 2 LEAC).

Pour ce qui concerne les commandes du DDPS à la RUAG, les mêmes prescriptions réglant les acquisitions valent pour tous les bénéficiaires de commandes de la Confédération (loi fédérale sur les marchés publics LMP/OMP). Elles garantissent notamment que la Confédération procède à ses acquisitions à des conditions qui correspondent à celles du marché. Ce but est poursuivi en premier lieu en faisant jouer la concurrence, ce qui signifie que les prix et les prestations doivent pouvoir être comparées. S'il n'est exceptionnellement pas possible de créer une situation de concurrence, l'auteur de l'offre ou le bénéficiaire du mandat doit garantir par contrat un droit de regard sur la calculation du prix au service d'achat chargé de l'acquisition.

Les règles de procédure en question garantissent que les entreprises de la RUAG n'obtiennent pas de contrats de tiers en recourant au dumping et en les finançant par des gains disproportionnés réalisés sur des contrats passés avec le DDPS. Il n'y a par conséquent aucune raison d'empêcher à ce point de vue d'éventuelles synergies ou des liens entre des commandes du DDPS et des commandes de tiers.

Les prescriptions mentionnées valent de la même manière pour toutes les entreprises et ont jusqu'ici fait leurs preuves. Le Conseil fédéral ne voit par conséquent pas la nécessité de compléter les dispositions relatives aux acquisitions en vigueur, qui sont suffisamment claires, par une réglementation spécifique à la RUAG.

4. En créant la RUAG, le Conseil fédéral avait pour objectif déclaré de donner à l'entreprise la possibilité de conclure des partenariats en Suisse et à l'étranger, compte tenu du rétrécissement du marché de l'armement et de la concentration de l'industrie de l'armement en cours. Le Parlement a délibérément choisi de formuler les activités autorisées des entreprises d'armement (art. 2 LEAC) de manière ouverte afin de leur offrir la plus grande marge de manoeuvre possible. Le Conseil fédéral continue d'estimer qu'il s'agit de la direction à suivre pour défendre, comme il en a l'intention, l'intérêt public que représente le maintien à long terme d'un potentiel industriel. C'est pourquoi le Conseil fédéral estime qu'il n'est pas opportun de limiter ou d'assortir les activités de la RUAG en matière de marchés conclus avec des tiers de conditions relatives à la stratégie fondée sur le rapport de propriété.

5. Du point de vue du Conseil fédéral, la présence du chef de l'état-major général au sein du conseil d'administration de la société de participation financière doit garantir une défense compétente de ses intérêts en tant qu'actionnaire tels qu'ils sont définis par l'article 1er LEAC. Il s'agit plus particulièrement de représenter les intérêts de l'armée, dans la mesure où la RUAG a été initialement formée à partir des régies militaires de la Confédération, dont l'armée était quasiment l'unique client. L'armée est toujours étroitement concernée par les prestations de la RUAG. Elle est intéressée à ce que la RUAG puisse fournir certaines prestations telles que la maintenance, le maintien de l'efficacité au combat, etc.

Le conseil d'administration d'une société (plus particulièrement encore d'un holding) se consacre en premier lieu à des questions de stratégie et non aux problèmes d'ordre opérationnel. Avec la présence du chef de l'État-major général, le Conseil fédéral peut toutefois garantir au mieux la défense de ses intérêts militaires et stratégiques. Il faut aussi considérer que les contacts relatifs aux affaires qui existent entre le DDPS et la RUAG passent exclusivement par le Groupement de l'armement.

Le Conseil fédéral est cependant disposé à examiner la question de la composition du conseil d'administration dans le cadre des travaux relatifs à la réévaluation de la stratégie fondée sur le rapport de propriété en cours.

6. Le Conseil fédéral n'a pas connaissance de cas dans lesquels des produits de la RUAG auraient été acquis à des prix massivement surfaits afin de maintenir des emplois dans des régions touchées par la crise.

Le marché national de l'armement ne constitue par conséquent pas un environnement protégé pour la RUAG. Le Conseil fédéral est toutefois convaincu de la nécessité, dans l'intérêt de l'armée, de pouvoir disposer d'un potentiel industriel propre. Il maintiendra l'affirmation de cette conviction dans les principes de la politique de l'armement. Sur le plan international, le marché de l'armement est encore fortement marqué par les frontières nationales. La majeure partie des biens d'armement échappe aux directives de l'OMC ou de l'UE en matière d'acquisitions. Cela signifie que les fournisseurs suisses sont défavorisés sur beaucoup de marchés et ne disposent pas des mêmes armes pour se battre. Une ouverture unilatérale et inconditionnelle du marché suisse de l'armement à des fournisseurs étrangers, impliquant l'abandon des exigences de participation directe et des engagements de compensation, ne peut servir les intérêts de notre industrie.

7. Il est inexact que la RUAG bénéficierait gratuitement de biens et de prestations de services. L'utilisation par la RUAG de biens et de prestations de services du DDPS fait dans tous les cas l'objet de conventions impliquant une contre-partie financière.

La mise à disposition gratuite de services du DDPS est, par contre, toujours admise et indiquée lorsque des prestations contractuelles découlent d'un mandat du DDPS.

8. La collaboration d'entreprises de la RUAG avec des sociétés israéliennes se fonde avant tout sur des décisions antérieures du Parlement en matière d'acquisitions, dans lesquelles des entreprises de la RUAG ont notamment été impliquées au titre des participations directes ou en tant qu'entrepreneur général ou encore en tant que sous-traitant. Ces participations reposent sur les principes de la politique de l'armement et ont pour but de garantir à long terme les besoins de l'armée suisse, en premier lieu dans le domaine de la maintenance. Le Conseil fédéral ne voit pas de problème particulier à cette collaboration.

Les entreprises de la RUAG doivent, de manière générale - comme c'est le cas pour toutes les autres entreprises suisses - se conformer aux dispositions de la loi sur l'exportation du matériel de guerre (LMG) du 13 décembre 1996. Des exportations ne sont autorisées que si elles ne sont pas en contradiction avec le droit international public, les conventions internationales et les principes de la politique extérieure de la Suisse. C'est le Secrétariat d'État à l'économie (SECO) qui décide d'accorder les autorisations d'exportation, en accord avec le Département fédéral des affaires étrangères. Il n'y a donc pas lieu d'empêcher les activités de vente mentionnées par l'auteur de l'interpellation.

9. La participation totale de l'industrie suisse (y compris les entreprises d'armement de la RUAG) aux programmes d'armement (PA) de 1995 à 2001 s'articule de la manière suivante :

- participation directe (en tant que fournisseur ou sous-traitant du PA): environ 4,2 milliards de francs ;

- participation indirecte (compensations ou offset): environ 3,2 milliards de francs.

La participation directe des entreprises d'armement du Groupement de l'armement (entreprises d'armement de la Confédération) aux PA de 1995 à 1998 s'est élevée à 584 millions de francs (28 % entreprises d'armement, 72 % économie privée, compte tenu du fait que les entreprises d'armement ont confié la moitié environ du volume des commandes à des entreprises privées suisses).

Depuis la modification du statut juridique de 1999, les entreprises d'armement de la Confédération s'appellent RUAG Suisse SA (RUAG). La part de la production de la RUAG aux participations directes s'établit comme suit :

- PA 1999 : 61 millions de francs (6 % part indigène RUAG);

- PA 2000 : 40 millions de francs (11 % part indigène RUAG);

- PA 2001 : 77 millions de francs (37 % part indigène RUAG).

Dans le domaine des participations indirectes (compensations ou offset) la participation des entreprises d'armement, de 1995 à 1998, avant la modification du statut juridique, n'a été que marginale (environ 5 millions de francs d'affaires compensatoires pour un volume total de plus de 3 milliards de francs auquel ont eu part plus de 100 entreprises industrielles suisses).

Les bénéficiaires des affaires compensatoires sont l'industrie privée suisse - en particulier l'industrie des machines, des appareillages électriques et des métaux -, l'industrie suisse de l'armement et l'industrie aéronautique suisse. Depuis la modification du statut juridique, la RUAG est devenue l'une des entreprises concernées par les affaires compensatoires. La RUAG est également membre de Swissmem - en raison de son engagement important sur les marchés étrangers. Les entreprises suisses qui ont reçu une commande dans le cadre de compensations (leur caractère concurrentiel en est notamment une condition) le signalent au moyen du formulaire d'affaire compensatoire correspondant. La surveillance de l'exécution de l'affaire est assurée par le Groupement de l'armement en collaboration avec Swissmem. Les noms des sociétés accompagnés de données spécifiques ne peuvent être communiqués à des tiers sans l'accord des sociétés. Le Groupement de l'armement ne tient par conséquent pas de statistiques concernant des sociétés suisses particulières, mais des statistiques de compensation d'ensemble qui attestent du respect des engagements compensatoires.

Réponse du Conseil fédéral.