Ausgangslage

L'initiative parlementaire "Révision de la loi sur les allocations pour perte de gain. Extension du champ d'application aux mères exerçant une activité lucrative", déposée par Pierre Triponez (R, BE), Thérèse Meyer (C, FR), Ursula Haller (V, BE) et Jacqueline Fehr (S, ZH) conclut toute une série d'interventions parlementaires sur le même sujet déposées après le dernier échec d'une assurance maternité en votation populaire le 13 juin 1999.

La présente proposition de révision de la loi sur les allocations pour perte de gain tire les leçons de l'échec de 1999 et se limite à ce qui est politiquement faisable. Elle vise à introduire un congé maternité payé pour toutes les mères exerçant une activité lucrative. Ces dernières bénéficieraient désormais pendant 14 semaines d'une allocation journalière égale à 80 % du revenu déterminant tiré de leur activité lucrative. En outre, il est expressément précisé que le présent projet ne restreint aucunement les solutions plus généreuses, qui resteront possibles à l'avenir. Le financement par les APG évite de devoir créer une nouvelle assurance sociale. Bien au contraire, il étend et consolide un instrument qui a fait ses preuves. D'où la garantie d'une exécution simplifiée au maximum. Par souci d'égalité ainsi que d'harmonisation avec les allocations journalières prévues dans la loi sur l'assurance- accidents et dans la loi sur l'assurance invalidité en cours de révision, les allocations journalières des personnes faisant du service passeraient de 65 % à 80 % du revenu déterminant. Les dépenses annuelles supplémentaires induites par l'allocation de maternité se monteraient à 483 millions et celles consenties pour les personnes faisant du service à 60 millions, soit au total 543 millions. Les réserves accumulées par le fonds des allocations pour perte de gain suffiraient au financement initial, puis en 2008 il faudrait relever les cotisations APG de 3 à 4 pour mille, et en 2012 de 4 à 5 pour mille. La charge supplémentaire pour l'économie reste modeste, et même de nombreuses branches connaîtraient une baisse des charges patronales grâce au financement paritaire. Le secteur du bâtiment et génie civil constitue la principale exception à la règle. L'introduction d'un régime d'allocation de maternité marquerait une étape importante vers une meilleure conciliation de la famille et de la vie professionnelle, ainsi que vers l'égalité des femmes et des hommes dans le monde du travail. Ce qui serait tout bénéfice pour l'économie suisse.

Le Conseil fédéral, estimant que le projet de la CSSS-N constituait une solution parfaitement adéquate pour combler la dernière des grandes lacunes de la sécurité sociale Suisse, a décidé, le 21 novembre 2001, de soutenir également l'initiative parlementaire.

Wortlaut

Me fondant sur l'article 21bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je dépose l'initiative parlementaire suivante rédigée sous la forme d'une demande conçue en termes généraux :

La loi sur les allocations pour perte de gain (LAPG) sera modifiée comme suit :

- Le cercle des bénéficiaires sera étendu aux mères qui, durant leur grossesse, étaient assurées en qualité d'employées ou d'indépendantes.

- On accordera une allocation pour perte de gain pendant quatorze semaines aux mères y ayant droit.

- Sauf pour les personnes mentionnées à l'article 9 LAPG (recrues, personnes effectuant un service civil pendant la durée de l'école de recrues), l'allocation de base de tous les ayants droit sera fixée uniformément à 80 % du revenu moyen de l'activité lucrative exercée avant la perte de gain.

Begründung

Bien que les électeurs suisses aient rejeté le 13 juin 1999, pour la troisième fois consécutive, l'introduction d'une assurance-maternité, la plupart des partis et des associations sont d'accord pour dire que la protection de la maternité doit être améliorée. C'est pourquoi les deux Chambres ont déjà transmis une intervention demandant un congé-maternité de quatorze semaines reposant sur un financement mixte. Le Département fédéral de justice et police (DFJP), de son côté, a élaboré deux modèles visant l'introduction d'un congé-maternité moyennant une révision du Code des obligations (CO). Quoique conçues comme des solutions de compromis, ces interventions ont fait renaître d'anciens clivages. Pour sortir de l'impasse, je propose une solution purement fondée sur le régime des APG, laquelle prévoit de placer les mères exerçant une activité lucrative sur le même pied, s'agissant des allocations pour perte de gain, que les personnes servant dans l'armée, la protection civile et le service civil, et de leur accorder un congé-maternité de quatorze semaines. Afin que, d'une part, les mères touchent une allocation pour perte de gain adéquate et que, d'autre part, tous les assurés soumis au régime des APG bénéficient de prestations analogues, l'allocation de base doit être portée uniformément à 80 % du revenu déterminant de l'activité lucrative exercée avant la perte de gain (sauf dans le cas des recrues). L'augmentation générale de l'allocation de base aurait en outre l'avantage de permettre d'uniformiser le versement des indemnités journalières dans tout le domaine des assurances sociales, d'autant plus que le Conseil fédéral propose, dans son message relatif à la 4e révision de l'AI, d'aligner à l'avenir aussi les indemnités journalières de l'assurance-invalidité sur le système de l'assurance-accidents obligatoire, et non plus sur le système désuet des APG.

Un congé-maternité en faveur des mères exerçant une activité lucrative qui serait financé par le régime des APG présenterait les avantages suivants :

- Il répondrait au souhait de nombreuses femmes de bénéficier d'un congé-maternité payé de quatorze semaines. Pour ce qui est des prestations, il apporterait aussi une amélioration par rapport aux deux modèles mis en consultation par le DFJP.

- Grâce au financement paritaire des prestations plus étendues en cas de maternité, la révision proposée du régime des APG devrait être aussi largement acceptée par les milieux économiques. Cela devrait permettre aux mères exerçant une activité lucrative de bénéficier sans tarder des prestations auxquelles elles prétendent depuis longtemps. L'objectif principal de la motion de la CSSS-N (00.3182, Protection de la maternité et financement mixte), qui a été transmise - à savoir l'octroi d'un congé-maternité de quatorze semaines - est entièrement repris, à la différence près qu'il repose sur un financement plus simple et plus équitable. La présente intervention, loin de concurrencer la motion précitée, se situe dans le droit fil de celle-ci et pose des jalons importants qui en assureront l'acceptation.

- Vu les réserves considérables du fonds des APG, on peut, pour le moment, renoncer à augmenter les déductions salariales. Pour assurer le financement du régime des APG à moyenne et longue échéance, un relèvement modéré du taux de cotisation au régime des APG de 0,3 % à 0,4 % devrait suffire.

- Les perspectives d'emploi des jeunes femmes s'améliorent. Chaque extension du droit au salaire selon l'article 324a CO entraîne pour un employeur, en cas de maternité d'une de ses collaboratrices, une augmentation de coûts correspondante. Plus ces coûts augmentent, plus l'employeur risque, si un poste se libère, de donner la préférence à un homme ou à une femme d'âge moyen.

- Toute solution qui lie la durée du congé-maternité à la durée des rapports de service fait obstacle à la mobilité des femmes concernées. La solution proposée aurait l'avantage de libérer de cette contrainte les femmes exerçant une activité professionnelle.

- Les charges résultant de l'octroi de congés-maternité payés seraient réparties de façon plus équitable entre les différents secteurs. Selon le système actuel, ce sont les secteurs qui emploient une proportion particulièrement élevée de femmes qui assument des coûts supérieurs à la moyenne. Toute extension du droit au salaire selon l'article 324a CO reviendrait à accentuer cette inégalité. La solution prévoyant un financement par le biais des APG permettrait, quant à elle, une répartition équitable des charges.

- Depuis l'entrée en vigueur du régime des APG en 1953, les femmes cotisent à cette assurance sociale. Mais comme il est exceptionnel qu'elles servent dans l'armée ou dans la protection civile, elles ne touchent pratiquement jamais d'allocations du fonds des APG. La révision proposée de la LAPG permettrait d'étendre une assurance sociale financée par les deux sexes à un domaine répondant aussi aux besoins spécifiques des femmes.

- Un congé-maternité de quatorze semaines et une allocation de base de 80 % devraient permettre de couvrir pleinement les besoins de la plupart des femmes. Les partenaires sociaux conserveraient néanmoins une marge suffisante pour fixer, dans des conventions collectives, des indemnités plus généreuses.

- Le régime des APG vise à compenser des pertes de gain subies par une personne pendant qu'elle accomplit un service d'intérêt public. Comme les prestations des mères profitent aussi à toute la société, il est conforme au système que la perte de gain qu'elles subissent pendant leur congé-maternité soit également compensée par des indemnités couvertes par les APG.

- La solution proposée permettrait de mieux asseoir le régime des APG et, donc, de le consolider.

- Comme la mise en oeuvre de la solution prévoyant un financement par le biais des APG fait appel à des institutions performantes ayant fait leurs preuves, les surcoûts administratifs seront limités au maximum.

- Il ne sera pas nécessaire d'élaborer une nouvelle loi. Une solution répondant parfaitement aux exigences des mères exerçant une activité lucrative pourra être ainsi intégrée dans une loi déjà existante.

Verhandlungen

En commission, seule une minorité, désireuse de ne pas accroître les prestations de l'État social, s'était prononcée contre l'initiative parlementaire. Devant le plénum, Pierre Triponez (R, BE) et les rapporteures de la CSS-N ont rappelé que l'initiative, soutenue par 108 députés, visait un compromis permettant la concrétisation du mandat constitutionnel. Par 124 voix contre 36, le Conseil national a donné suite à l'initiative. Une minorité des radicaux et la plupart des députés de l'UDC s'y sont opposés.

Les mêmes arguments ont été repris lors de la discussion sur le projet de loi. Invoquant des raisons de principe et le résultat négatif de juin 1999, une minorité de la commission a rejeté le projet et demandé la non entrée en matière. Ces arguments n'ont guère été entendus. Tous les groupes, à l'exception du groupe de l'UDC, ont recommandé l'entrée en matière, acceptée par 140 voix contre 27.

La Chambre du peuple est restée très disciplinée et a rejeté toutes les propositions d'amendement. Elle a refusé de suivre les propositions d'une minorité de la commission emmenée par Liliane Maury Pasquier (S, GE) qui proposait d'étendre le congé maternité à 16 semaines et d'assimiler une adoption à une maternité. Deux propositions émanant d'opposants à l'assurance maternité ont également été rejetées. Le Conseil national a, en effet, refusé d'étendre les prestations aux femmes sans activité lucrative [proposition Kurt Wasserfallen (R, BE)] et à celles qui assument bénévolement des tâches administratives dans l'entreprise familiale [proposition de Jürg Stahl (V, ZH)].

La coalition s'est maintenue lors du vote sur l'ensemble. 129 députés ont accepté le projet, 27, la plupart membres de l'UDC, l'ont refusé.

Au Conseil des États, l'entrée en matière n'a pas été combattue. This Jenny (V, GL) a toutefois déposé une proposition pour biffer l'allocation maternité du projet de révision de la loi sur les allocations pour perte de gain. Seuls huit sénateurs ont soutenu sa proposition, alors que 30 autres se montraient déterminés à pallier la perte de gain engendrée par la maternité. Contrairement au Conseil national qui s'était contenté de trois mois, la Chambre haute a toutefois fixé à cinq mois la durée minimale de l'activité lucrative donnant droit à l'indemnité pour maternité. En outre, par 25 voix contre 10, les sénateurs ont suivi la majorité de leur commission et se sont prononcés en faveur d'un octroi de l'indemnité dans les cas d'adoption également, mais seulement pour une durée de quatre semaines. L'indemnité octroyée en cas d'adoption se limiterait à la mère et ne serait accordée que si l'enfant adopté n'a pas atteint sa quatrième année au moment de sa prise en charge. Le conseiller fédéral Pascal Couchepin a soutenu cette proposition, sans totalement nier le fait qu'elle pourrait nuire à l'acceptation du projet.

Malgré le plaidoyer de Liliane Maury-Pasquier (S, GE) en faveur de l'allocation d'adoption, le Conseil national a refusé, par 90 voix contre 60, cet élargissement introduit par le Conseil des États. Le risque qu'une telle allocation pourrait faire courir au projet a été souligné par plusieurs orateurs, y compris dans les rangs socialistes.

Le Conseil des États s'est rallié à la décision du Conseil national par 21 voix contre 12.

Dans le même paquet de mesures que le congé maternité, l'indemnité journalière versée aux recrues et aux personnes qui font leur service civil a passé de 43 à 54 francs. L'indemnité versée aux militaires en service long s'élèvera à 80 francs une fois la formation de base achevée.

Le projet a été accepté en votation populaire le 26 septembre 2004 par 55,5 % des votants.