Wortlaut

Me fondant sur l'art. 160, al. 1er, de la constitution et sur l'article 21bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je dépose l'initiative parlementaire suivante sous la forme d'une demande conçue en termes généraux :

Le Parlement est invité à prendre les mesures législatives et administratives propres à permettre la mise en application de la totalité des recommandations du groupe d'experts "Surveillance des marchés financiers" (Zufferey, rapport final de novembre 2000, recommandations Nos 1 à 42).

Begründung

Les recommandations ont la teneur suivante :

I. En général

1. Personne ne conteste qu'il est par principe nécessaire et justifié d'un point de vue économique de réglementer les entreprises de services financiers. Cette réglementation est utile à la protection des créanciers ainsi que du système (ch. 11).

2. Les objectifs que poursuit la législation sur les marchés financiers devraient être inscrits expressément dans la loi (ch. 114).

3. Lorsque le législateur configure ses interventions au travers de la réglementation, il doit prendre garde à ne pas porter atteinte à la compétitivité des entreprises concernées. À cet égard, il doit en particulier respecter le principe de la neutralité concurrentielle (ch. 12).

4. Une plus grande différenciation au sein de la réglementation financière s'impose afin de tenir compte de manière adéquate des spécificités de chaque banque, groupe bancaire ou autre prestataire de services financiers. Dans ce contexte, c'est prioritairement en ce qui concerne les normes relatives aux fonds propres que le législateur devrait tendre à simplifier la réglementation bancaire et financière (ch. 21 et 22).

5. La Suisse doit jouer un rôle "proactif" et renforcer sa présence sur la scène internationale de la réglementation et de la surveillance (ch. 123).

6. Lors de réglementations importantes, il s'impose d'évaluer l'ampleur des coûts qui en résulteront à tous les niveaux (entités surveillées, autorités de surveillance, tiers éventuels) et de les comparer aux avantages recherchés (analyse coûts-bénéfices, principe de proportionnalité ; ch. 124).

7. Les aspects d'intégrité et d'éthique économique doivent être pris en compte pour la configuration de la réglementation et de la surveillance applicables aux marchés financiers ; ces aspects sont à mentionner expressément en en-tête des législations concernées (ch. 13).

II. Les banques

8. Dans le contexte lié à la réglementation des fonds propres et conformément au projet de révision de l'Accord sur les fonds propres (Basel Capital Accord), il se justifie de développer pour les banques des incitations afin qu'elles améliorent continuellement leur "risk management". Grâce à la mise en oeuvre de modèles efficaces pour ce "risk management", les banques devraient bénéficier d'allègements dans les exigences en matière de fonds propres (ch. 21).

9. Une importance accrue doit être accordée pour les banques à la réglementation préventive de la liquidité. Un management global de cette liquidité réduit de manière considérable la sensibilité aux crises chez les banques et contribue ainsi - comme les fonds propres - à la sécurité des créanciers (ch. 216).

10. La perspective des risques systémiques souligne que la solidité individuelle de chaque institution ne suffit pas à garantir la sécurité du système bancaire et financier dans son ensemble. En raison avant tout des liens et dépendances existant entre les divers types de risques, la tâche de la réglementation bancaire à l'avenir sera aussi et de manière accrue la protection directe du système (ch. 21).

11. La surveillance des grandes banques exige certes une structure particulière, mais non pas la mise sur pied d'une autorité nationale spéciale. À ce jour, la création d'une institution de surveillance supranationale paraît irréaliste. Par contre, il faut recommander à l'autorité bancaire suisse de participer de manière active à une collaboration internationale accrue entre les autorités de surveillance, dans le but d'assurer la stabilité du système financier mondial (ch. 23).

12. Une pondération entre les avantages et les inconvénients du système de surveillance dualiste (ou indirecte) tel qu'il existe actuellement (tâches de contrôle confiées à des réviseurs reconnus) plaide en faveur de sa conservation (ch. 24).

13. Jusqu'ici l'autorégulation du système bancaire a fait ses preuves en tant que forme de réglementation souple et tournée vers le marché. Il convient donc de la conserver comme élément complémentaire de la réglementation de droit public (ch. 25).

14. Une information conséquente des clients et des créanciers sur les risques et réalités est à recommander, en lien avec les questions que pose une éventuelle garantie implicite de l'État pour des établissements bancaires privés. Il n'est par contre pas nécessaire d'introduire de manière institutionnelle un mécanisme de coordination entre le gouvernement, les autorités de surveillance et la banque centrale (ch. 26).

III. Les assurances

15. Personne ne conteste la nécessité de principe et la justification économique d'une réglementation pour les entreprises d'assurance. Cette réglementation doit en priorité servir à protéger les assurés, mais aussi avoir des effets en termes de protection collective (ch. 311).

16. La réglementation des assurances doit être conçue en fonction des risques spécifiques aux assurances. Elle doit en conséquence prendre de manière adéquate en compte les différences qui existent par rapport à l'activité bancaire (ch. 312).

17. En particulier, la protection des assurés doit être assurée par des garanties de solvabilité (Solvenz) et non pas par un contrôle préventif des produits (ch. 321 et 322).

18. Au vu de la réglementation existante, il n'est pas nécessaire d'introduire une différenciation au sein de la branche des assurances en fonction de la taille des entreprises ; à réserver néanmoins certains allègements dans le "reporting" (ch. 323).

19. La surveillance des groupes d'assurances est à renforcer dans le sens du droit européen actuel (directives ; ch. 324).

20. C'est la neutralité concurrentielle qui doit guider le législateur dans son attitude face aux possibilités de développement des banques et des assurances. En particulier, il faut éviter d'interdire aux assurances l'accès aux activités hors assurance ; l'accord actuel entre la Suisse et l'Union européenne doit cependant être pris en compte sur ce point (ch. 33).

21. En l'état, il n'est pas nécessaire d'introduire un système de surveillance dualiste à l'aide de réviseurs externes ; il est possible qu'il faille par contre l'envisager à l'avenir si les assurances développent leur offre d'autres services financiers (ch. 34). Il n'est pas non plus nécessaire d'étendre le champ d'application de l'autorégulation (ch. 35).

IV. "Allfinance" et conglomérats financiers

22. Le traitement de l'"allfinance" et des conglomérats financiers exige en premier lieu de tenir compte de leurs diverses formes de manifestation. On doit en particulier constater qu'en parallèle à l'"allfinance" dans la distribution, la constitution de conglomérats se développe ; cependant chacun de ces derniers est en général ancré fortement dans le secteur, soit de la banque, soit de l'assurance (ch. 41).

23. Il serait nécessaire d'analyser de manière plus précise les interdépendances entre les risques au sein des conglomérats financiers ; pour l'heure, ils ont fait l'objet de peu de recherches encore (ch. 42).

24. Compte tenu de cet état des connaissances et des différences qui existent dans les instruments de surveillance entre les risques bancaires et ceux des assurances, il se justifie pour les années à venir de déterminer pour chaque conglomérat et sur la base de modèles individuels si et dans quelle mesure il leur est possible de procéder à une évaluation de leurs risques par agrégation ou consolidation. Leurs comptes devraient par contre être consolidés (ch. 43).

25. Les expériences tirées des modèles individuels sont à analyser de manière continue. En particulier, il faut examiner la question de savoir si des activités semblables dans des conditions-cadres semblables et avec des risques similaires peuvent être traitées de la même manière ou doivent au contraire l'être de manière différenciée. À l'issue de cette analyse, des règles générales pourront être formulées (ch. 44).

V. Les prestataires de services financiers non réglementés

26. Les recommandations générales formulées précédemment s'appliquent aussi au domaine des prestataires de services financiers non réglementés à ce jour. Les recommandations de neutralité concurrentielle (approche fonctionnelle, recommandation 3) et de différenciation (recommandation 4) prennent ici une importance particulière : le législateur développera un régime juridique spécifique à chaque type de services qu'il décidera de réglementer et de surveiller. Ce principe vaut en particulier pour les gestionnaires de fortune indépendants ; il vaut également pour les négociants en valeurs mobilières déjà réglementés (ch. 51).

27. Toute nouvelle réglementation ne peut être que fédérale et non pas cantonale (ch. 525).

28. La réglementation des négociants en valeurs mobilières a déjà eu des effets bénéfiques. Il serait cependant nécessaire de renforcer encore les moyens à disposition des autorités pour intervenir contre les comportements illicites et dommageables (ch. 532).

29. La non-réglementation actuelle des "introducing brokers" apparaît comme une lacune ; le législateur devrait la combler (ch. 533).

30. Depuis l'entrée en vigueur de la loi sur les bourses, les cas de services financiers illicites et dommageables se sont partiellement concentrés sur les opérations en devises (spot). Les négociants en devises devraient faire l'objet d'une réglementation (avec autorisation) et d'une surveillance (ch. 534).

31. De l'avis de la majorité des membres au sein du groupe d'experts, une réglementation et une surveillance des gestionnaires de fortune indépendants se justifient : le régime actuel en Suisse ne correspond plus au standard international ; un besoin de protéger préventivement les clients existe, malgré le fait qu'ils ont une relation particulière avec leur gestionnaire et que leurs avoirs sont déposés en banque ; dans l'intérêt de la place financière suisse, il est devenu nécessaire de garantir la qualité des services que fournissent les gestionnaires de fortune indépendants ; le principe de neutralité concurrentielle exige que toutes les entreprises pratiquant la gestion de fortune en Suisse soient désormais soumises aux mêmes règles (ch. 54).

32. Une réglementation et une surveillance des autres prestataires de services financiers ne s'imposent pas, car il n'est pas possible d'établir un besoin de protection pour les clients ou un besoin de la place financière suisse en lien avec un type de services particulier. Cependant, la réglementation (existante ou prévue) pour les divers distributeurs de produits financiers devrait à terme être regroupée au sein d'une seule catégorie et assujettie à un même régime matériel (ch. 55).

33. Une réglementation des "introducing brokers", des négociants en devises et des gestionnaires de fortune indépendants peut prendre place au sein de la loi sur les bourses et le commerce des valeurs mobilières (après modification de son titre); une nouvelle loi générale sur les services financiers n'est pas nécessaire (ch. 56).

34. La surveillance de ces trois types de prestataires de services financiers devrait être confiée à la même autorité que celle en charge des banques et des négociants. Cette autorité devrait non seulement assurer leur surveillance prudentielle, mais également celle relative à la lutte contre le blanchiment d'argent (ch. 562 et 623ss.).

35. Le législateur devra renforcer les moyens d'intervention dont dispose l'autorité de surveillance en cas de comportements illicites et dommageables et améliorer les possibilités pour les autorités pénales cantonales de collaborer avec elle ; de même, les sanctions administratives devraient être développées (ch. 564).

VI. L'organisation générale de la surveillance

36. Il est nécessaire de mettre sur pied une autorité de surveillance intégrée qui reprenne les tâches aujourd'hui confiées à la Commission fédérale des banques et à l'Office fédéral des assurances privées (ch. 62).

37. Cette nouvelle autorité devra prendre en charge également la surveillance prudentielle des prestataires de services financiers dont l'assujettissement à réglementation est proposé (cf. ci-dessus recommandation 34 ; ch. 623).

38. La nouvelle autorité aura également la tâche de veiller à ce que les prestataires de services financiers qu'elle surveille prudentiellement respectent la loi sur le blanchiment d'argent. Les organismes d'autorégulation qui existent aujourd'hui sur la base de cette loi seront associés à la formulation des réglementations mais n'assumeront plus de tâches de surveillance (ch. 625).

39. La nouvelle autorité de surveillance intégrée doit, d'un point de vue institutionnel, être configurée de telle manière qu'elle soit indépendante du pouvoir politique ainsi que des entités surveillées. Il faut lui attribuer la souveraineté sur ses ressources financières. Elle doit être organisée de manière professionnelle et avoir une dimension internationale. Dans ses fonctions, elle doit pouvoir exercer la puissance publique, mais demeurer indépendante d'un point de vue administratif (ch. 63).

40. Elle doit être assujettie à des structures de contrôle clairement définies, ainsi qu'à une obligation de rapporter devant le Parlement (rapport subséquent et non pas simultané). Il faut prévoir une protection juridique adéquate contre les décisions de l'autorité (ch. 63).

41. Il est recommandé d'entreprendre l'intégration des autorités de surveillance existantes (administration, personnel, locaux) immédiatement après que le Conseil fédéral aura pris sa décision de principe de créer la nouvelle autorité. Cette mise en oeuvre immédiate se fera dans toute la mesure que les bases légales actuelles autorisent (ch. 64).

42. Une loi fédérale est nécessaire afin de régler l'organisation, le statut, le contrôle, le financement, les compétences et les responsabilités de la nouvelle autorité de surveillance. En principe, cette loi ne modifiera par contre pas les dispositions matérielles de surveillance dans les divers domaines concernés (ch. 64).