Zusammenfassung

Message du 26 juin 2002 relatif aux Conventions internationales pour la répression du financement du terrorisme et pour la répression des attentats terroristes à l'explosif ainsi qu'à la modification du code pénal et à l'adaptation d'autres lois fédérales

Ausgangslage

Après les attentats terroristes perpétrés aux États-Unis, le 11 septembre 2001, la coopération internationale en matière de prévention et de lutte contre le terrorisme a nettement gagné en importance. Le dispositif normatif adopté dans ce domaine au niveau international est constitué notamment de douze conventions et protocoles additionnels conclus sous l'égide de l'ONU. La Suisse a déjà ratifié et mis en application dix de ces instruments. L'adhésion aux deux derniers - la Convention pour la répression du financement du terrorisme et la Convention pour la répression des actes terroristes à l'explosif - et le renforcement du dispositif de droit pénal qu'elle induit, visent à garantir que la Suisse ne devienne pas un pays attrayant pour le terrorisme et pour ceux qui le soutiennent. Par ailleurs, en ratifiant la Convention pour la répression du financement du terrorisme, la Suisse manifestera sa ferme volonté de continuer à s'opposer à ce que l'on abuse de sa place financière pour financer des activités terroristes.

La Convention pour la répression des attentats terroristes à l'explosif oblige les États parties à réprimer les attentats commis au moyen d'engins explosifs ou autres engins meurtriers et instaure une coopération internationale aux fins de cette répression. Cette convention qui est compatible avec le droit suisse en vigueur, n'impose pas d'obligations nouvelles à notre pays. Il en va de même, dans une large mesure, de la Convention pour la répression du financement du terrorisme qui complète les onze autres instruments de l'ONU, puisqu'elle vise à priver le terrorisme de toute base financière. La mise en oeuvre intégrale de cette convention exige l'introduction dans le Code pénal d'une disposition sanctionnant spécifiquement le financement du terrorisme. En outre, la convention exige que le droit interne statue la punissabilité de l'entreprise au sein de laquelle l'infraction a été commise. Le projet de révision du Code pénal proposé repose sur une nouvelle norme pénale d'ordre général visant à réprimer le terrorisme ainsi que sur une norme pénale autonome ayant pour objet le financement du terrorisme. La nouvelle norme pénale consacrée au terrorisme permettra de sanctionner plus lourdement que ce n'est le cas aujourd'hui l'infraction spécifique que constituent les attentats terroristes. Cette norme s'appliquera à la personne qui commet un acte de violence criminelle visant à intimider une population ou à contraindre un État ou une organisation internationale à accomplir ou à s'abstenir d'accomplir un acte quelconque. La définition des éléments constitutifs de l'infraction de financement du terrorisme renvoie à celle du terrorisme. Cette norme pénale sanctionne donc les personnes qui, dans le dessein de financer un tel crime qualifié, réunissent ou mettent à disposition des fonds. Par ailleurs, la disposition concernant la responsabilité de l'entreprise, sur laquelle les Chambres fédérales se sont déjà mises d'accord quant au fond dans le cadre de la révision de la Partie générale du code pénal est transposée dans la présente révision. Enfin, le projet de modification du Code pénal prévoit de soumettre à la juridiction fédérale les crimes de terrorisme et de financement du terrorisme.

Verhandlungen

Par 27 voix contre 15, le Conseil des États a approuvé la proposition de Fritz Schiesser (R, GL) visant à renvoyer le projet à la commission. Sans être opposé aux conventions concernées, Fritz Schiesser demandait que les adaptations législatives nécessaires fassent l'objet d'une étude approfondie. Au nom de la majorité de la commission, Dick Marty (R, TI) a proposé au conseil d'approuver la ratification desdites conventions, et de n'entreprendre qu'ultérieurement la modification du Code pénal et des lois fédérales concernées. Pour la conseillère fédérale Ruth Metzler, la Convention pour la répression du financement du terrorisme constitue véritablement un catalyseur de la coopération internationale. Elle a ajouté que le Conseil fédéral avait accordé une grande priorité à ce dossier et qu'aux yeux du gouvernement, la ratification des conventions requérait l'introduction d'une nouvelle norme pénale relative au financement du terrorisme, ajoutant que l'adoption d'une norme pénale anti-terrorisme à caractère général n'était pas, elle, indispensable.

Lors de la discussion par article, la Commission des affaires juridiques du Conseil des États a proposé de renoncer à une norme pénale anti-terrorisme d'ordre général, en faisant valoir que les infractions déjà visées par le code pénal, comme l'assassinat, la séquestration, l'enlèvement, la prise d'otages ou le génocide, étaient suffisantes pour permettre aux autorités de lutter efficacement contre les actes terroristes. Se ralliant à la proposition de sa commission, le Conseil des États a biffé les articles correspondants sans discussion. S'agissant du financement du terrorisme, la commission a proposé d'ajouter au Code pénal une disposition permettant de mettre en cause les personnes qui réunissent ou fournissent des fonds à des fins terroristes, et prévoyant une peine maximale de cinq ans d'emprisonnement. La commission a proposé par ailleurs qu'il soit précisé que ne seraient punis, ni celui qui ignorait que les fonds qu'il a versés serviraient à financer un acte terroriste, ni celui qui aurait donné de l'argent en vue d'instaurer ou de rétablir un régime démocratique ou un État de droit. Dick Marty (R, TI) s'est pour sa part opposé à ces précisions en indiquant qu'il serait inacceptable que quelqu'un puisse affirmer impunément qu'il accepte de verser de l'argent même si celui-ci doit servir à un détournement d'avion. Ce point de vue n'a pas empêché le Conseil des États de suivre la proposition de sa commission par 30 voix contre 7. Il a en revanche approuvé par 18 voix contre 16 une proposition de Dick Marty visant à obliger les opérateurs de téléphonie mobile à enregistrer l'identité de leurs clients, compte tenu de ce qu'il est établi que les criminels ont de plus en plus tendance à communiquer entre eux au moyen de cartes à prépaiement anonymes. La loi fédérale

(29 :1) et l'arrêté fédéral relatif à la ratification (34 :1) ont finalement été approuvés.

Au Conseil national, nul n'a contesté l'entrée en matière sur la loi fédérale et sur l'arrêté fédéral relatif à la ratification. Après que la Chambre basse a elle aussi renoncé à inscrire dans le Code pénal une norme anti-terrorisme à caractère général, les débats ont porté principalement sur l'obligation d'enregistrer les téléphones portables à prépaiement, voulue par le Conseil des États. La majorité de la commission chargée de l'examen préalable du projet a proposé de biffer cette disposition, les porte-parole indiquant qu'il était douteux que les blanchisseurs d'argent sale, les revendeurs de drogue ou les terroristes présentent des papiers d'identité authentiques, sans parler de la possibilité d'utiliser des hommes de paille. Ils ont ajouté que l'enregistrement des identités entraînerait un travail disproportionné, compte tenu de ce que les criminels pourraient parfaitement recourir à des cartes à prépaiement étrangères. Une minorité emmenée par Doris Leuthard (C, AG) a cependant défendu la décision du Conseil des États, en faisant valoir que la quasi totalité des revendeurs de drogue utilisaient les cartes à prépaiement pour téléphoner, alors que l'enregistrement des identités ne concernerait qu'une petite partie de la population. Elle en a conclu que le travail que représenterait l'enregistrement serait raisonnable, surtout si l'on tient compte des avantages, notamment en termes de sécurité, qui résulteraient d'une telle obligation. Par 124 voix contre 7, le Conseil national a suivi la minorité de la commission, adoptant ainsi la voie tracée par le Conseil des États. Après d'être également rallié à la Chambre haute en ce qui concerne les autres dispositions, le Conseil national a finalement approuvé les projets de loi (142 :0) et d'arrêté (127 :1).