Wortlaut

Des attaques terroristes contre des infrastructures présentant un potentiel de dommages élevé peuvent aussi avoir lieu en Suisse. À ce sujet, les questions suivantes se posent :

1. Comment la Suisse assure-t-elle la protection de telles infrastructures (notamment des centrales nucléaires, des barrages ou d'autres installations) contre des attaques terroristes (effectuées notamment au moyen d'avions de transport détournés)?

2. Qui est compétent pour assurer cette protection ? Existe-t-il des normes de sécurité unifiées ?

3. Les dispositifs de protection sont-ils régulièrement adaptés aux nouveaux dangers ?

4. Par quels moyens la Confédération contrôle-t-elle que les exploitants respectent les prescriptions de sécurité ?

5. Que pense le Conseil fédéral de canons déclenchés automatiquement "au dernier moment"?

Stellungnahme des Bundesrates

Suite aux événements du 11 septembre 2001, la protection des infrastructures contre les attentats terroristes est devenue une question d'intérêt public. Elle n'est toutefois pas nouvelle pour les autorités de surveillance et les exploitants qui discutent en permanence de la sécurité de ces installations, tant du point de vue technique que de celui de l'exploitation, et des moyens de les protéger contre de possibles atteintes résultant soit de catastrophes naturelles ou d'actes de violence. Les nouveaux éléments fournis par l'évaluation permanente des risques et des événements comme celui du 11 septembre 2001 sont constamment pris en compte.

C'est pourquoi le Conseil fédéral a accepté les postulats Teuscher 01.3588 et Leutenegger Oberholzer 01.3633 qui demandent une réévaluation des risques après les attentats terroristes et il a annoncé l'établissement d'un rapport à ce sujet. Dans sa réponse à la motion du groupe démocrate-chrétien 02.3061, le Conseil fédéral s'est exprimé sur la sécurité du trafic aérien en exposant dans le détail la situation juridique en vigueur.

Les réponses aux questions 1 à 4 de l'interpellation s'intéressent notamment aux centrales nucléaires et aux barrages. Pour ces installations, il faudrait s'attendre dans le pire des cas à de graves dégâts (contamination radioactive, inondation).

1. Centrales nucléaires : les mesures de sécurité d'une installation nucléaire sont fonction des risques envisagés par les autorités de sûreté. Ce principe découle des exigences techniques en matière de sécurité telles qu'elles ont été définies par ces mêmes autorités (Division principale de la sécurité des installations nucléaires, DSN) - c'est-à-dire la classification des bâtiments, des systèmes et des équipements selon leur importance pour le respect des objectifs de protection de la sécurité. Les mesures prises à des fins de sécurité concernent aussi bien la construction que les aspects techniques, l'organisation, le personnel et les aspects administratifs et forment un tout cohérent. Elles reposent sur le principe de la "défense en profondeur" qui consiste à échelonner dans l'espace des mesures de construction et des mesures techniques. La défense est organisée de manière à établir une succession de barrières de sécurité de plus en plus résistantes à toute attaque de l'extérieur.

Dès le milieu des années septante, l'autorité de sûreté a exigé que des mesures spécifiques soient prises en cas de chute d'avion au niveau de la construction des centrales nucléaires. On en a tenu compte lors de la construction des centrales de Gösgen et de Leibstadt. Par contre, les installations de Mühleberg et de Beznau n'ont pas été spécialement conçues pour parer à ce danger, mais elles étaient conformes à l'état de la technique au moment de leur construction. Depuis, les systèmes de secours d'urgence installés il y a quelques années ont été spécialement conçus pour prévenir les risques de chute d'avion. Il n'en reste pas moins que la construction massive en béton armé du bâtiment du réacteur, des fondations et des barrières internes avec leurs parois très épaisses assure une protection efficace à toutes les centrales. À la suite des événements du 11 septembre 2001, la DSN a demandé à tous les exploitants de procéder à des investigations complémentaires afin de déterminer le degré de protection effectif de leurs installations en cas d'attaque aérienne ciblée. Sur la base des résultats provisoires recueillis à ce jour, il s'avère que le degré de protection est plus élevé que les analyses précédentes ne le laissaient supposer. L'autorité publiera fin 2002 un rapport à ce sujet.

Barrages : en Suisse, la sécurité des ouvrages d'accumulation est garantie par un concept reposant sur trois piliers : sécurité structurale, surveillance et plan en cas d'urgence. Les risques prévisibles, parmi lesquels figurent les actes de sabotage, constituent la base des mesures de planification et des dispositions constructives prises dans chaque cas.

Les barrages, qu'ils soient en béton ou en remblai, entrent dans la catégorie des constructions massives difficiles à détruire. La plupart des grands ouvrages sont situés dans des vallées étroites et escarpées des Alpes inaccessibles pour les grands avions. En raison des conditions topographiques, il n'est donc guère concevable qu'un gros-porteur s'écrase sur un ouvrage d'accumulation. Si un tel événement se produisait néanmoins (accidentellement ou suite à un acte volontaire), la construction massive de l'ouvrage devrait en empêcher la ruine. Des dommages partiels, comme la formation d'un cratère dans un remblai, seraient possibles et pourraient à la rigueur provoquer un écoulement d'eau. De grandes inondations, même lorsque le degré de remplissage du bassin de retenue est élevé comme aux mois de septembre et d'octobre, sont toutefois très invraisemblables.

Les actes de sabotage ou de guerre sont des risques pris en compte dans les plans en cas d'urgence des ouvrages d'accumulation. Si, malgré tout, après un acte de sabotage, il existe une menace réelle d'un écoulement non contrôlé d'une masse d'eau, le système alarme-eau, invitant la population à quitter la zone menacée, peut être mis en action. Dans ce cas, la population est avertie au moyen de sirènes. Si un acte de sabotage peut provoquer des dégâts, il n'est toutefois guère vraisemblable qu'il entraîne la ruine d'un ouvrage, ainsi que le montre l'exemple de la digue de Peruca, en Croatie. De septembre 1991 à septembre 1992, le barrage de Peruca a été occupé. Des explosifs ont été placés à plusieurs endroits. Leur explosion, minutieusement préparée, a entraîné la formation d'un cratère et d'autres dégâts sans destruction de l'ouvrage. Ce dernier a, par la suite, été assaini.

2. Centrales nucléaires : en règle générale, il incombe à l'exploitant d'une installation atomique de veiller à ce que le niveau de sécurité de cette dernière et la qualité des parties importantes du point de vue de la sécurité répondent aux exigences. Le fait que les autorités exercent une surveillance ne diminue en rien sa responsabilité.

En vertu de l'ordonnance sur la surveillance des installations nucléaires, la DSN est l'autorité de surveillance en matière de sécurité nucléaire et de protection contre les radiations des installations nucléaires. Elle statue sur mandat de l'Office fédéral de l'énergie (OFEN). La section Énergie nucléaire de l'OFEN exerce quant à elle la surveillance en matière de protection contre des agressions de tiers (sûreté).

La DSN a pour mission de surveiller et d'évaluer les installations nucléaires suisses du point de vue de la sécurité nucléaire et de la radioprotection. La protection contre le sabotage relève en revanche de la section Énergie nucléaire de l'OFEN. Celle-ci contrôle les mesures techniques et organisationnelles prises par les exploitants en matière de sûreté, évalue les projets de construction et de rééquipement des installations nucléaires sous l'angle de la sûreté et les inspecte. Les exigences posées par cette section sont peu ou prou celles qui figurent dans les directives, principes et textes de base de l'Agence internationale de l'énergie atomique à Vienne.

L'ordonnance du 26 juin 1991 relative à l'organisation d'intervention en cas d'augmentation de la radioactivité règle la compétence, l'organisation et la tâche des organes de la Confédération lors d'un événement pouvant provoquer pour la population et l'environnement un danger dû à une augmentation de la radioactivité. L'ordonnance sur la protection en cas d'urgence au voisinage des installations nucléaires s'applique en outre si le danger émane d'installations nucléaires suisses.

Barrages : comme pour les installations nucléaires, c'est avant tout l'exploitant d'un ouvrage d'accumulation qui est responsable de la sécurité de celui-ci.

Selon l'art. 21, al. 1er, de l'ordonnance sur les ouvrages d'accumulation (OSOA ; RS 721.102), l'Office fédéral des eaux et de la géologie surveille les grands ouvrages d'accumulation, les cantons se chargeant de surveiller les autres (art. 22 al. 1er OSOA). L'autorité de surveillance peut ordonner des mesures constructives particulières, si cela s'avère nécessaire à la prévention contre des actes de sabotage (art. 3 al. 2 OSOA).

En matière de protection, les mêmes objectifs sont valables pour tous les ouvrages d'accumulation. Par contre, les mesures prises dépendent des particularités de chaque ouvrage. Les moyens techniques mis en oeuvre sont semblables à ceux utilisés pour les installations industrielles (caméras de surveillance, détecteurs de personne, dispositifs d'alarme, etc.).

3. Tant pour les centrales nucléaires que pour les barrages, le risque envisagé par les autorités est analysé périodiquement et adapté en fonction de la nouvelle situation. Si nécessaire, les mesures de protection doivent être modifiées ou les installations dotées de nouveaux dispositifs.

4. Les exploitants ont l'obligation d'informer les autorités des modifications constructives et techniques des installations ainsi que des changements organisationnels. Le respect des prescriptions de sécurité est également contrôlé par des visites sur place.

Synthèse des remarques concernant les infrastructures relevant des secteurs ferroviaire, routier et aéronautique (questions 1 à 4):

Chemins de fer : en matière de sécurité, on distingue entre la sécurité technique des installations et des équipements (safety) et la protection des installations et équipements techniques contre des actes criminels tels que sabotage, attaques, etc. (security). Au niveau fédéral, c'est la Division principale d'analyse et de prévention de l'Office fédéral de la police (OFP) qui assure la conduite des opérations en matière de risques security. L'OFP dispose des structures et des relations propres à déterminer les risques dans ce domaine et à réagir au besoin en engageant les mesures nécessaires avec les autorités compétentes.

Pour la sécurité technique, c'est la législation ferroviaire et les lois connexes qui font autorité. L'Office fédéral des transports (OFT) est, dans le cadre de différents projets, compétent pour la préparation et l'application des prescriptions ainsi que des normes de sécurité propres à garantir la sécurité de l'exploitation des installations et équipements.

Il serait concevable que des trains chargés de marchandises dangereuses deviennent la cible d'attaques terroristes. Des dégâts importants seraient alors possibles.

Les prescriptions internationales relatives à l'acheminement de marchandises dangereuses par chemin de fer ne sont pas conçues pour la protection contre les attaques terroristes. Cependant, il existe des réglementations, par exemple à l'art. 3, al. 2, de l'ordonnance sur la protection contre les accidents majeurs ("Lors du choix des mesures, on tiendra compte des causes possibles d'accidents majeurs propres à l'entreprise ou à son voisinage, comme des interventions de personnes non autorisées."). La surveillance de la sécurité est confiée à l'OFT.

Les prescriptions de circulation PCT prescrivent à bien des égards quel doit être le comportement de l'entreprise/des collaborateurs en cas de perturbations compromettant la sécurité du trafic ferroviaire. Cependant, elles ne distinguent pas explicitement les cas où ces dernières sont dues à des attaques terroristes.

Les ouvrages routiers présentant un potentiel de dommage élevé sont les tunnels et les ponts. La norme SIA 465 "Sécurité des constructions et installations" définit les objectifs de sécurité, les dangers et les mesures en rapport avec le plan de sécurité et le plan d'affectation, mais elle ne prévoit pas la menace terroriste.

Routes : les ouvrages routiers présentant un potentiel de dommage élevé sont les tunnels et les ponts. Ils ne sont pas protégés contre des attaques terroristes. Les tunnels longs sont bien surveillés par des caméras vidéo, mais cela ne constitue pas une protection à proprement parler contre de telles attaques. Celle-ci serait du ressort des cantons (pour les routes nationales puisqu'ils en sont les propriétaires et les exploitants, pour les autres routes en raison de la souveraineté cantonale).

Aéroports : la protection des installations aéroportuaires incombe en principe à l'exploitant de l'aéroport. Pour les aéroports avec trafic international de lignes et charter, ces tâches sont définies dans le programme national de sûreté de l'aviation. L'exploitant de l'aéroport est tenu de l'appliquer. Il élabore à cet effet un programme de sûreté spécifique, dans lequel il consigne et met en oeuvre toutes les mesures du programme national pour son aéroport.

Le programme de sûreté de l'aéroport est soumis à l'approbation de l'Office fédéral de l'aviation civile (OFAC). Pour mettre en oeuvre le programme, l'exploitant a recours, selon les domaines d'attribution, aux organes de police (protection de la zone publique de l'aéroport, intervention en cas d'alerte à la bombe) ou à son propre personnel de sûreté, recruté et formé spécialement (contrôle des passagers et des bagages). L'OFAC effectue une inspection annuelle des aéroports afin de vérifier que le programme de sûreté est respecté.

5. L'engagement de systèmes automatiques de défense est une affaire particulièrement délicate, surtout dans la troisième dimension. Selon des informations concrètes, de tels systèmes n'ont jamais été engagés par le monde occidental dans des zones à forte densité de population.

Compte tenu de cette forte densité, de la topographie montagneuse et d'un espace aérien très réduit, les conditions générales suivantes doivent être particulièrement respectées en Suisse :

- La plus grande partie des objets dignes de protection et de notre infrastructure se trouve dans des zones à forte densité de population.

- Une ouverture automatique du feu comporte un risque élevé de dommages collatéraux.

- Aucun système automatique ne garantit une identification fiable et sans erreur.

- Des aéronefs non impliqués peuvent se trouver par erreur ou à la suite de conditions environnementales (météo) dans le périmètre de tir.

- La problématique de la compétence de feu dans des périodes de menaces terroristes ou de guerre est très complexe et ne peut pas être réglée par des systèmes automatiques.

- Dans la situation normale (temps de paix), la responsabilité du contrôle de la troisième dimension incombe au DETEC.

Par définition, les attentats terroristes sont imprévisibles et obéissent rarement à une logique. Les systèmes de défense automatiques n'offrent donc pas de protection fiable.

Réponse du Conseil fédéral.