Wortlaut

1. Que pense le Conseil fédéral du fait que le projet de Bujagali bafoue largement les recommandations de la Commission internationale des grands barrages (CIGB), au sein de laquelle notre pays s'est engagé ?

2. Comment justifie-t-il le paradoxe qui fait que, d'une part, la Suisse s'engage de manière exemplaire pour exiger la remise de la dette des pays pauvres lourdement endettés et que, d'autre part, la GRE accepte une demande concernant un projet qui alourdira la dette - déjà énorme - de l'Ouganda ?

3. Comment l'Ouganda est-il censé trouver les fonds qu'il doit verser à AES s'il doit en même temps servir une lourde dette et que, pour lui, les termes de l'échange ne cessent de se dégrader en raison de la baisse des cours des matières premières et du café ?

4. Le projet du barrage de Bujagali a-t-il fait l'objet d'un appel d'offres (principe de la CIGB et de l'OMC)? Le soupçon de corruption est-il motivé ?

5. Pourquoi certains pays étrangers ont-il refusé d'accorder une garantie contre les risques à l'exportation pour ce projet ?

6. A-t-on examiné si ce projet est compatible avec les grandes lignes de la politique suisse du développement (exigences de la loi sur la GRE)? Si ce n'est pas le cas, pourquoi pas ?

7. Les objections émises par des organisations internationales de protection de l'environnement et d'autres ONG ont-elles été rejetées ou prises en compte ? Le Conseil fédéral a-t-il connaissance des réserves détaillées et très sérieusement fondées de la Déclaration de Berne quant à la façon d'agir des responsables de la GRE suisse ?

8. De nombreuses questions en matière d'écologie et d'économie, mais aussi des expertises, étant encore en suspens (p. ex. le rapport de la Banque mondiale sur l'analyse coûts-efficacité), le Conseil fédéral est-il prêt à soumettre la demande d'octroi de la GRE à un réexamen critique, voire à la rejeter directement ?

Begründung

Une fois de plus, la garantie suisse contre les risques à l'exportation (GRE) profitera à un projet de construction de barrage hautement contesté. Les autorités compétentes n'ont manifestement tiré les enseignements nécessaires ni des expériences avec le barrage d'Ilisu en Turquie, ni de celles avec le barrage des Trois-Gorges en Chine. L'examen de la demande d'octroi de la GRE pour le projet contesté visant la construction du barrage de Bujagali en Ouganda s'est fait en partie superficiellement et de façon incohérente par rapport à la politique suisse de développement.

Voici les faits :

1. La firme américaine AES a l'intention de construire en Ouganda un grand barrage dans le cadre d'un partenariat entre le secteur public et le secteur privé ("public-private partnership"). Non seulement ce barrage inondera les célèbres chutes du Nil blanc en aval du lac Victoria en Ouganda et un écosystème unique au monde, mais il nécessitera le déplacement de 6000 personnes. Deux barrages sont déjà construits, d'autres devraient suivre. Il faut donc s'attendre à de graves atteintes cumulatives à l'écosystème. Depuis six ans, le projet suscite aussi une vive controverse en Ouganda. On soupçonne qu'il est entaché de corruption, étant donné qu'aucun appel d'offres n'a eu lieu et que les recommandations de la CIGB n'ont pas été respectées. Alors que le gouvernement avance l'argument selon lequel l'Ouganda, pays pauvre, a un urgent besoin d'électricité pour pouvoir abriter de nouvelles industries, des écologistes et des économistes ont lancé un cri d'alarme, estimant que le projet était beaucoup trop cher et qu'il avait un relent de corruption.

2. La Banque mondiale a approuvé le projet en novembre, bien que des plaintes déposées par la population ougandaise auprès du conciliateur de la Société financière internationale (Banque mondiale) n'aient pas encore été traitées.

3. Nous savons par des parlementaires ougandais que le gouvernement ougandais a conclu avec AES un accord selon lequel l'Uganda Electricity Board payera chaque année à AES 100 millions de dollars américains pour les douze premières années, quelle que soit la production réelle d'électricité (donc aussi en cas de sécheresse). Ce montant diminuera pour les vingt années suivantes. Le gouvernement ougandais couvrira ces frais par une garantie étatique, qui sera à son tour couverte par un crédit de l'Association internationale du développement. Comme la somme devra être remboursée en dollars américains, l'Ouganda devra obtenir des devises. Or, il n'y parviendra - et, en partie seulement - qu'en vendant de l'électricité à son voisin, le Kenya.

4. La GRE a accepté une demande de la firme Alstom (certes, à condition que l'ensemble du projet puisse être financé, ce qui dépend encore de l'entreprise suédoise EKN).

Stellungnahme des Bundesrates

Généralités :

Le projet hydroélectrique de Bujagali en Ouganda comprend un barrage de 30 mètres de haut et une capacité installée de 4 x 50 mégawatts, y compris une option pour l'installation ultérieure d'une cinquième unité de 50 mégawatts, 100 kilomètres de lignes de transport d'énergie, ainsi que les stations intermédiaires correspondantes. Le projet de Bujagali sera géré par une société d'exploitation privée spécialement constituée à cet effet (AES Nile Power Limited, AESNP), en charge de la construction du barrage et de son exploitation pendant trente ans. Le total des coûts de 582 millions de dollars américains sera financé à 20 % par le capital-actions et à 40 % respectivement par des sources multilatérales et par des crédits bancaires avec couverture GRE de plusieurs pays. L'aide multilatérale provient du groupe Banque mondiale (garantie de l'Association internationale du développement, 115 millions de dollars américains ; crédit de la Société financière internationale, 60 millions de dollars américains) et de la Banque africaine de développement (prêt de 55 millions de dollars américains). Une garantie contre les risques à l'exportation est accordée pour les livraisons électromécaniques de la Suisse pour un montant d'environ 52 millions de dollars américains (plus les intérêts), pour autant que le financement d'ensemble du projet soit assuré et que tous les contrats pertinents soient entrés en vigueur. La part GRE au montant total des coûts s'élève à environ 9 %.

La Banque mondiale a soumis le projet dans son ensemble, et la charge financière en résultant pour l'Ouganda en particulier, à un examen approfondi. Son Conseil d'administration qualifie le projet de Bujagali d'investissement clé pour la réduction de la pauvreté en Ouganda, où moins de 3 % de la population a aujourd'hui accès au réseau national d'électricité. Parallèlement, la construction du barrage contribuera à réformer et à développer le secteur énergétique du pays. La distribution d'électricité sera privatisée. Le projet de Bujagali donnera d'importantes impulsions à la croissance économique et permettra à la population et aux industries locales d'accéder à l'énergie, une condition nécessaire pour l'amélioration des revenus et donc de la qualité de vie. Le projet crée des conditions propices pour une production de courant efficace et économique. Il réduira le besoin d'investissement du gouvernement ougandais dans le secteur intensif en capital qu'est l'énergie, libérant des moyens pour le financement d'autres tâches publiques.

Le contrat d'achat d'électricité prévoit des paiements de capacité mensuels fixes par l'utilisatrice d'électricité, Uganda Electricity Transmission Company Limited, à l'exploitant privé, AESNP, pour une quantité livrée définie. Si les quantités d'électricité prévues ne peuvent être fournies par l'exploitant, par sa propre faute, ce dernier devra verser des dommages. Des quantités plus importantes sont compensées par des versements supplémentaires proportionnels.

Le Nil sera retenu sur une distance de sept kilomètres, ce qui nécessitera le déplacement de 714 personnes (101 ménages). Des mesures d'accompagnement en matière d'emploi sont prévues pour la population résidante de la région touchée. De nombreuses consultations ont été menées sur plusieurs années avec des groupes d'interlocuteurs locaux et internationaux (ONG).

La GRE a pris sa décision en se basant pour l'essentiel sur les investigations et considérations détaillées de la Banque mondiale, ainsi que sur le rapport des banques commerciales quant à la faisabilité financière du projet. En sus, elle a fait soumettre ces documents et d'autres documents connexes à une analyse de plausibilité et de forces-faiblesses par un expert suisse indépendant. Celui-ci a confirmé les conclusions des différents rapports et arrive à un bilan positif.

Des données et informations spécifiques relatives aux projets examinés par la Banque mondiale sont disponibles à l'adresse www.worldbank.org, dans le rapport de projet "Report No : 22963-UG".

Le Conseil fédéral répond comme suit aux questions posées :

1. Commission internationale des grands barrages

La phase de planification du projet de Bujagali a coïncidé avec l'élaboration du rapport de la Commission internationale des grands barrages (CIGB). De ce fait, les recommandations finales de la commission sur la planification et l'évaluation des barrages n'ont été rendues publiques qu'ultérieurement, avec la publication du rapport en novembre 2000. Néanmoins, la Banque mondiale considère que le projet de Bujagali est un bon exemple de processus de décision progressif. En effet, bien que les recommandations de la CIGB ne soient pas contraignantes, des collaborateurs de la Banque mondiale ont eu des échanges suivis avec les représentants de la commission pendant l'élaboration du rapport déjà, et ont communiqué à la AESNP les données de la CIGB sous forme de directives. Par ailleurs, de vastes études sociales, d'impact sur l'environnement et techniques ont été effectuées sur la base des critères sévères de la Banque mondiale. Pendant tout le processus de planification, on a veillé à impliquer les milieux concernés et notamment la population locale. L'examen d'un certain nombre d'autres modes et lieux de production a confirmé le projet de Bujagali comme étant l'option la plus économique. Un plan de déplacement et de développement pour la population directement touchée par la construction du barrage, ainsi qu'un plan de déplacement pour les familles concernées par la ligne de transport d'énergie ont été convenus avec les intéressés.

L'Ouganda a informé les neuf États riverains du Nil de son projet de construction du barrage de Bujagali et les a invités à prendre position. Dans le cadre de cette consultation, l'Égypte a expressément affirmé ne pas avoir d'objection contre le projet de Bujagali ; les autres ne sont pas prononcés explicitement à ce sujet. Après analyse des aspects internationaux du barrage de Bujagali, la Banque mondiale est arrivée à la conclusion que le projet ne portait pas notablement préjudice aux États riverains et que ceux-ci de leur côté, par l'éventuelle consommation d'eau, ne compromettaient pas notablement le projet.

Une analyse comparative, réalisée en novembre 2001 par l'International Union for the Conservation of Nature, confirme que le projet de Bujagali, tel qu'il est conçu, ouvre de nouvelles voies et suit d'aussi près que possible les recommandations de la CIGB.

2. Remise de dettes

Entre 1991 et 2000, la Suisse a mis à disposition de l'Ouganda un montant de 25 millions de francs comme aide à la balance des paiements et au budget, ainsi que 20,8 millions de francs à titre de désendettement. Le but du programme suisse de désendettement était d'amortir les dettes publiques et commerciales de divers pays fortement endettés à l'égard de la Suisse. Notre pays a offert en sus une aide technique pour améliorer la gestion de la dette. La remise de dettes est un moyen nécessaire, mais non suffisant pour le développement durable des pays en question. Comme il ressort de la Conférence international sur le financement du développement, tenue tout récemment à Monterrey, ces pays ont également besoin de programmes de développement novateurs dotés de moyens financiers correspondants. Lorsque cela s'avère indiqué, le secteur privé est appelé à contribuer. Dans les pays en développement également, la tendance actuelle est à la privatisation de la production et de la distribution d'électricité, ainsi qu'à leur financement à long terme par le biais du marché. Dans le cas de l'Ouganda et du projet de Bujagali, la Banque mondiale a examiné la capacité de la population locale à payer la consommation de courant et celle du pays à assumer le service de sa dette extérieure et est arrivée à une conclusion positive.

La Commission pour la garantie contre les risques à l'exportation estime qu'il est de son devoir, entre autres, d'aider l'économie privée à participer à de tels projets dans des pays en développement, pour autant qu'ils soient conformes aux principes et conditions de la GRE, qui découlent également de la politique étrangère de la Suisse.

3. Fardeau de la dette pour l'Ouganda

La Banque mondiale confirme que le projet de Bujagali constitue un investissement important dans un pays en développement encore largement tributaire de l'aide étrangère à des conditions préférentielles et plutôt petit exportateur. À son avis, le projet de Bujagali est viable sur les plans financier et économique et abordable quant à son prix. Le report du projet, et donc de la production supplémentaire de courant nécessaire pour couvrir la consommation croissante liée au développement, desservirait le pays. Les coûts économiques qu'occasionnerait la mise en place de formes de production alternatives pour répondre à l'augmentation de la demande seraient notablement plus élevés. Grâce notamment à une distribution efficace sur une base privée, le projet contribuera dans une importante mesure à la croissance économique et à la réduction de la pauvreté en Ouganda. Afin de minimiser les risques, la Banque mondiale prévoit une étroite collaboration au chapitre de la privatisation du secteur de la distribution de courant et de la régulation du secteur de l'énergie ; la coordination avec le Fonds monétaire international et la Banque mondiale sera intensifiée.

Les paiements de capacité annuels pour le projet de Bujagali commenceront à être versés en 2006, une fois le projet terminé, à raison de 81 millions de dollars américains. En 2011, ils atteindront leur maximum, 111 millions de dollars américains, puis baisseront progressivement à 38 millions de dollars américains jusqu'en 2020, avant d'échoir en 2036. Compte tenu des entrées annuelles de devises prévues en Ouganda, ces paiements de capacité se situent légèrement au-dessous de 3 % jusqu'à 2011, date à partir de laquelle ils diminueront fortement. L'amortissement total de la dette de l'Ouganda, exprimé en part des charges d'amortissement et du service de la dette sur les crédits contractés à l'étranger rapportée aux recettes de l'exportation, reste supportable compte tenu du rééchelonnement de la dette prévu et des dépenses pour le projet de Bujagali (2006 : 17 % ; 2011 : 15 % ; 2012 : 14 %).

4. Appel d'offres international

Comme la plupart des pays en développement, l'Ouganda n'est pas Partie à la Convention de l'OMC sur les marchés publics et n'est donc pas lié par les dispositions de ce contrat. Cette dérogation a été accordée aux pays en développement en raison de leur situation et problèmes particuliers.

Le coût d'une usine hydroélectrique dépend pour l'essentiel de son emplacement et des conditions géologiques. Tout projet hydroélectrique doit donc être planifié en fonction des conditions spécifiques locales. Afin de pouvoir calculer un prix du courant qui soit plausible, l'exploitant doit préalablement faire réaliser à ses frais de coûteuses études exploratoires. Pour toutes ces raisons, un projet tel que celui de Bujagali ne se prête pas à un appel d'offres international, basé sur le prix de vente du courant. Généralement, l'exploitant revendique un droit exclusif sur un site donné avant de se lancer dans des investissements plus importants pour le développement du projet. Avant de lui accorder ce droit, le gouvernement examine sa capacité à construire, développer et exploiter le projet. Si, en l'occurrence, l'exploitant ne s'est pas qualifié par le biais d'un appel d'offres international, les coûts du projet, et, partant, le tarif de vente du courant, n'en reflètent pas moins les prix du marché, du fait que l'exploitant a lancé un appel d'offres international pour les travaux de construction, les installations électromécaniques et le financement.

Les reproches de corruption émis de divers côtés ont été examinés soigneusement par l'Unité "Intégrité" de la Banque mondiale. Celle-ci n'a pas trouvé de preuves de paiement de pots-de-vin en lien direct avec le projet de Bujagali.

Dans la demande de garantie à la GRE, l'exportateur a donné son assurance par écrit que la conclusion du contrat d'exécution ne découle pas d'un agissement punissable au sens des dispositions du Code pénal sur la corruption de fonctionnaires étrangers (RS 311.0).

5. Autres instituts GRE

Hormis la GRE suisse, il était prévu que les agences GRE de la Suède, de la Finlande et de la Norvège participent au projet. Jusqu'ici, celles-ci se sont montrées plutôt réservées. L'AMGI, en tant qu'Agence multilatérale de garantie des investissements de la Banque mondiale, qui est très intéressée par le projet, examine donc à l'heure actuelle si elle pourrait faciliter la participation des agences GRE par l'octroi de garanties pour les risques politiques liés à l'Ouganda. En l'état actuel des choses, ceci devrait encourager les pays susmentionnés à prendre part au projet.

6. Politique suisse du développement

Selon l'art. 1er, al. 2, de la loi sur la GRE (RS 946.11), s'agissant de l'octroi d'une garantie pour les exportations à destination des pays en développement les plus défavorisés - et l'Ouganda en est un - il doit être tenu compte des principes fondamentaux de la politique suisse en matière d'aide au développement. La Commission pour la GRE s'est donc assurée que le projet de Bujagali était bien compatible avec ces principes. Le barrage de Bujagali devrait apporter une contribution importante à la croissance économique et à la réduction de la pauvreté, il est financièrement et économiquement viable et supportable pour la dette extérieure ougandaise. Rien ne semble indiquer qu'il entre en conflit avec d'autres projets de développement. Le gouvernement pourra faire usage des recettes qui seront générées par le projet pour lutter contre la pauvreté.

7. Objections des ONG

Des auditions et consultations publiques sont menées depuis 1997 conformément aux règlements de la Banque mondiale et de l'Ouganda. Elles sont publiées dans le rapport environnemental du projet. La société d'exploitation AESNP a procédé à 240 consultations avec plus de 7000 habitants locaux. De son côté, la Banque mondiale a discuté du projet avec diverses ONG en juin 2000 à Washington. D'autres auditions publiques ont été organisées en juin 2001 en Ouganda et en juillet 2001 à nouveau à Washington. Des entretiens informels ont en outre eu lieu avec la CIGB. La Commission pour la GRE a donné l'occasion aux ONG suisses d'exposer leurs points de vue, en août 2001, dans la phase d'examen du projet, et en février 2002, avant l'entrée en vigueur de la décision d'octroi de la garantie. En octobre 2001, la Déclaration de Berne lui a fait part de ses objections par écrit. Elle y exprime son avis critique sur la nature et l'adéquation du projet et la façon dont il a été mis en route, sur la faisabilité financière du projet pour l'Ouganda et sur la compatibilité de l'octroi d'une garantie contre les risques à l'exportation pour le projet de Bujagali avec les principes fondamentaux de la politique suisse du développement. Nonobstant les conclusions positives que la Banque mondiale tire de ses analyses détaillées, le bilan optimiste de l'étude de plausibilité réalisée par un expert suisse indépendant, ainsi que le résultat positif de la pesée des intérêts par la Commission pour la GRE, les ONG continuent d'émettre des opinions critiques.

8. Réexamen de la décision d'octroi de la GRE

Le 5 février 2002, le Département fédéral de l'économie a décidé, en concertation avec le Département fédéral des finances, d'accorder une garantie contre les risques à l'exportation en faveur de l'exportateur suisse, à la condition essentielle que le financement d'ensemble du projet soit assuré et que tous les contrats soient entrés en vigueur. La Banque mondiale a soumis son soutien aux mêmes conditions. Avant de présenter sa proposition d'octroi aux instances de décision, la Commission pour la GRE a soumis les risques liés au projet et au pays à une analyse approfondie et les a trouvés appropriés. Elle s'est en outre assurée de la compatibilité du projet avec les grandes lignes de la politique suisse du développement. Dans ces conditions, il n'y a pas de raison de revenir sur la décision d'octroyer une garantie contre les risques à l'exportation pour le projet de Bujagali.

Réponse du Conseil fédéral.