Wortlaut

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il, comme moi, d'avis qu'il faut, pour des raisons d'aménagement du territoire et d'urbanisation, encourager davantage la revitalisation des friches industrielles ? Que fait-on concrètement dans ce sens ?

2. L'instauration du cadastre des sites pollués inquiète les propriétaires fonciers et les maîtres d'ouvrage potentiels. Les valeurs indicatives établies par la Confédération pour les déchets de chantier et les matériaux d'excavation sont souvent considérées comme des valeurs limites. Quelles sont les expériences qui ont été faites avec les cadastres de sites pollués situés sur des friches industrielles ?

3. Comment les maîtres d'ouvrage peuvent-ils éviter de déposer la terre, les graviers et autres matériaux légèrement pollués tirés du sol dans des décharges qui coûtent cher et qui sont peu souhaitables d'un point de vue écologique ? Le Conseil fédéral est-il d'avis que le terrain doit être décontaminé dans sa totalité pour que le site soit radié du cadastre ?

4. Comment le Conseil fédéral pense-t-il pouvoir rendre les friches industrielles plus concurrentielles tout en évitant qu'elles ne génèrent des coûts potentiels trop élevés d'assainissement et d'élimination des déchets ?

5. Est-il prêt à adapter les ordonnances et les directives concernées de manière à ce qu'une pollution très faible n'entraîne plus le maintien d'un site dans le cadastre des sites pollués ?

6. Est-il prêt, concernant les sites pollués, à opérer une modification de la coordination entre l'aménagement du territoire et la protection de l'environnement, de sorte que la durée des procédures soit raccourcie et les conditions améliorées ?

7. Est-il prêt à user de toute son influence pour que les cantons appliquent le principe de la proportionnalité au moyen d'une pesée de tous les biens en présence, lorsqu'ils mettent en oeuvre les ordonnances et les directives de l'OFEFP ?

Begründung

La revitalisation des friches industrielles est l'un des principaux objectifs des responsables de l'urbanisation et de l'aménagement du territoire. L'expérience montre que les coûts excessifs générés par les sites pollués, et en particulier par leur assainissement (il ne s'agit, dans la plupart des cas, pas véritablement de "sites contaminés"), qui est généralement exigé des nouveaux acheteurs/utilisateurs, réduisent les chances des anciens sites industriels (y compris ceux des CFF et des sites similaires) dans la compétition qui les oppose aux zones vertes à bâtir. Lors de la reconversion de friches industrielles, les coûts les plus élevés ne résultent non pas de l'assainissement, mais de l'élimination de matières le plus souvent peu polluées, nécessaire si l'on veut construire. L'obligation morale de valoriser les déchets entraîne souvent une hausse considérable des coûts lorsqu'il s'agit de choisir la filière d'élimination. On devrait donc accorder une plus grande attention au bilan écologique et à la proportionnalité lors de l'élimination des déchets. Vu les valeurs mesurées jusqu'ici, on devrait disposer d'une certaine marge de manoeuvre pour adapter les valeurs indicatives sur les déchets d'excavation et de chantier, sans qu'il en résulte un accroissement significatif des risques menaçant l'environnement et la nappe phréatique. Cela permettrait en outre de ménager les aires des décharges et de réduire la pollution due aux engins et aux camions. La reconversion de tels sites qui bénéficient généralement d'une situation centrale redeviendrait plus intéressante puisque davantage de terrains faiblement pollués ne seraient plus inscrits dans le cadastre des sites pollués. Ils deviendraient du coup plus concurrentiels face à des terrains à bâtir.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Pour assurer un développement territorial durable, il est essentiel d'exploiter les périmètres déjà urbanisés plutôt que d'empiéter sur de nouvelles surfaces. Cette politique a pour effet de ralentir la dégradation du paysage et de réduire les coûts - élevés - occasionnés par la construction et l'entretien à long terme des infrastructures. Une zone urbanisée doit être compacte pour offrir une "qualité urbaine" élevée, critère de compétitivité d'importance croissante. L'organisation des transports publics ne peut être bon marché qu'à partir d'une certaine densité d'urbanisation.

Les zones urbanisées déjà largement bâties comprennent d'importantes réserves de terrain, sous la forme de friches industrielles peu ou pas exploitées. Il est déraisonnable de bâtir en "terrain vert", en délaissant des friches industrielles en zone urbaine bien équipée.

L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) et l'Office fédéral du développement territorial (ODT) sont en train d'étudier de concert avec les cantons et les milieux économiques et scientifiques comment accélérer la reconversion des friches industrielles en utilisant des instruments de l'aménagement du territoire et en recourant à des incitations d'ordre économique.

2. Selon la loi sur la protection de l'environnement, le critère déterminant pour inscrire un site au cadastre est qu'il soit pollué par des déchets. Il n'est en général pas nécessaire de prélever des échantillons dans le sous-sol d'un site et d'appliquer des valeurs d'évaluation pour savoir s'il y a lieu de l'introduire dans le cadastre. C'est seulement lorsque des matériaux sont retirés du sous-sol qu'il faut décider, en fonction des valeurs indicatives de la directive sur les matériaux d'excavation, si l'on peut les valoriser sans restriction (p. ex. pour remettre des gravières en culture) ou s'il est nécessaire de limiter leur réutilisation, de les mettre en décharge ou de les traiter. Les valeurs énoncées dans les directives sur les matériaux d'excavation et sur les déchets de chantier sont des valeurs indicatives et non des valeurs limites. Les cantons, qui sont compétents pour l'exécution des dispositions légales en la matière, disposent ainsi d'une certaine marge d'appréciation pour prescrire une solution adaptée à chaque cas.

Il arrive fréquemment que des propriétaires fonciers ne se rendent compte que leur terrain est pollué par des déchets que lorsque le canton dresse son cadastre des sites pollués. Mais même si ces sites n'étaient pas inscrits au cadastre, les matériaux excavés pour réaliser un projet de construction devraient être éliminés dans le respect de l'environnement. Ce n'est donc pas l'inscription au cadastre qui occasionne des frais et, partant, la dépréciation d'un terrain, mais bien la pollution, qui date souvent de plusieurs décennies et doit être éliminée correctement lors des travaux de génie civil. L'ordonnance sur les sites contaminés prescrit d'informer le détenteur d'un site avant l'introduction de celui-ci dans le cadastre et de lui offrir la possibilité de se prononcer. Combinée à l'harmonisation de l'exécution - objectif visé par les directives de l'OFEFP sur les sites contaminés - cette disposition contribue à lever les incertitudes. Au vu de l'expérience acquise, le fait d'apprendre suffisamment tôt qu'une friche industrielle est polluée permet de planifier sa reconversion de manière ciblée et donc de réduire notablement les coûts d'élimination. C'est pourquoi le Conseil fédéral veillera à ce que les cadastres des cantons et de la Confédération soient dressés le plus tôt possible et avec le maximum de fiabilité.

3. De grandes quantités de matériaux d'excavation non pollués sont produites chaque année en Suisse. Mais bien qu'ils puissent être valorisés partout et sans restriction, par exemple pour combler des gravières, on constate des excédents de matériaux propres. Faciliter la valorisation des matériaux d'excavation pollués reviendrait donc à pénaliser les fractions propres. En outre, du point de vue écologique, il est peu judicieux de répandre des matériaux pollués sur des sites restés propres jusqu'à présent. Les réglementations en vigueur prévoient trois filières de recyclage pour éliminer les matériaux d'excavation faiblement pollués :

- comme matière première de substitution dans la fabrication de ciment ou de briques ;

- dans le cadre de l'assainissement d'un site contaminé (p. ex. réutilisation sur place après traitement, comme matériaux de comblement);

- dans la construction routière, conformément à la directive fédérale sur les matériaux d'excavation.

Grâce aux efforts consentis par le secteur de la construction et par les autorités, une part importante des matériaux retirés du sol est déjà valorisée dans de nombreux cantons. Une planification ciblée des projets de génie civil permet également de réduire notablement la quantité de matériaux pollués à excaver.

Selon l'ordonnance sur les sites contaminés, un site est radié du cadastre dès que les substances dangereuses pour l'environnement en ont été éliminées. Mais, lorsqu'un site n'engendre aucune atteinte nuisible ou incommodante, il n'est pas obligatoire de l'assainir pour des impératifs de protection de l'environnement. C'est pourquoi le Conseil fédéral estime déraisonnable, au plan écologique autant qu'économique, de décontaminer un site uniquement pour le faire radier du cadastre.

4. Pour intéresser les investisseurs, la revitalisation de friches industrielles bien situées en zone urbaine doit être défendable au plan économique. La valeur cumulée des biens-fonds, bâtiments et installations qui l'occupent doit être supérieure aux coûts occasionnés par l'assainissement du site, l'élimination des matériaux d'excavation, la déconstruction des bâtiments et l'équipement du terrain. Il faut également que le risque de surprises coûteuses soit faible. Une façon d'inciter à la revitalisation est d'assurer les travaux de planification sur une base partenariale, entre investisseurs privés et pouvoirs publics. La valeur des terrains concernés augmentera, par exemple, si la commune prévoit des mesures d'affectation du territoire (densification de la construction, diversification des usages, insertion dans le réseau de transports publics, etc.). On peut souvent diminuer les coûts occasionnés par les sites contaminés et leurs déchets en optimisant l'utilisation du terrain en fonction de la pollution, car l'on réduit ainsi à l'essentiel les travaux d'excavation et de démolition. Enfin, le risque peut être maîtrisé dans la plupart des cas en examinant les aires industrielles suffisamment tôt et en planifiant soigneusement les projets.

5. Il n'est pas nécessaire d'adapter les ordonnances et directives en vigueur. Les prescriptions de la Confédération régissant l'élaboration du cadastre des sites pollués comprennent déjà, pour de nombreuses branches, une liste de critères visant à ce que les sites très faiblement pollués ne soient pas insérés dans le cadastre.

6. La Confédération est en train d'étudier, conjointement avec des représentants de l'économie, des cantons et des milieux scientifiques, de nombreuses formules pour améliorer la coordination entre l'aménagement du territoire, la protection de l'environnement et la planification de la construction. On citera la conciliation des procédures d'aménagement du territoire et d'élaboration des projets de construction avec les possibilités d'utilisation du sol en fonction de la pollution, la simplification des procédures et la coopération entre les personnes intéressées dès le début du projet, l'assouplissement des concepts d'utilisation du sol, le recours au financement externe (p. ex. fonds de la Confédération pour l'assainissement des sites contaminés, prélèvement au titre de la plus-value) et l'allègement fiscal, qui incitent à l'innovation ou réduisent le coût des assainissements. Enfin, le Conseil fédéral estime opportun de recenser les friches industrielles et les autres surfaces sous-utilisées en Suisse.

7. Le Conseil fédéral a toujours veillé à ce que le principe de la proportionnalité soit dûment pris en compte lors de la conception des ordonnances et des directives. On y parvient notamment en instaurant une collaboration étroite avec les secteurs concernés de l'économie dans les phases d'élaboration et de consultation de ces textes, comme c'est déjà l'usage en matière de déchets et de sites contaminés. Toutefois, le Conseil fédéral dispose de moyens limités pour infléchir la manière dont les cantons mettent en oeuvre les prescriptions fédérales (études d'impact sur l'environnement, fonds pour l'assainissement des sites contaminés, information). Par ailleurs, il s'avère que les détenteurs de sites pollués sont souvent insuffisamment renseignés sur les solutions conformes au principe de proportionnalité qui s'offrent à eux. Aussi le Conseil fédéral va-t-il demander à l'OFEFP et à l'ODT d'améliorer substantiellement l'information sur ce point, à l'attention des détenteurs de friches industrielles.

Réponse du Conseil fédéral.