Wortlaut

L'agriculture suisse se trouve dans une situation extrêmement difficile. Diminution des revenus, baisses de prix frappant la majorité des produits, précarité accrue des conditions de production et une incertitude totale quant à l'évolution internationale menacent l'existence même de nombreuses familles d'agriculteurs et font que bien des paysans ne croient plus vraiment en l'avenir.

Je pose par conséquent les questions suivantes au Conseil fédéral :

1. Comment juge-t-il la situation des revenus dans l'agriculture ?

2. L'accès aux institutions sociales est-il garanti aux familles de paysans ne disposant pas d'un revenu suffisant ?

3. Par quelles stratégies de compensation entend-il remédier à la baisse des prix massive qui a frappé la plupart des produits agricoles ?

4. Comment juge-t-il l'augmentation massive (soutien du marché) des subventions étatiques en faveur de l'agriculture dans la nouvelle loi américaine sur les dépenses agricoles ?

5. Face au changement de stratégie en Amérique, quelle attitude de principe affichera-t-il lors du prochain cycle de l'OMC et dans le cadre de la poursuite des négociations sur les accords bilatéraux avec l'UE dans le domaine de agriculture ?

6. Par quelles mesures - ne serait-ce que des mesures de nature à instaurer la confiance - compte-t-il montrer aux paysans et aux jeunes entrepreneurs du secteur agricole qu'ils ont des perspectives d'avenir certaines ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral n'ignore pas que les familles paysannes ont à relever de nombreux défis et à consentir de gros efforts pour y faire face. Cependant, la dynamisation de l'évolution depuis le début des années nonante ne touche pas que l'agriculture, mais la société et l'économie en général. Les changements rapides et les structures en constante mutation exigent de la souplesse ainsi qu'une volonté de performance et d'adaptation. L'agriculture devra donc, à l'avenir aussi, s'accommoder d'un rythme de mutation élevé. L'État l'accompagne dans ce processus d'adaptation en définissant les conditions-cadres et les instruments et en créant ainsi un contexte permettant au secteur de continuer à fournir les prestations souhaitées par la société, notamment celles qui sont inscrites à l'article agricole de la Constitution fédérale (art. 104 cst.).

1. Le Conseil fédéral suit attentivement l'évolution de la situation économique de l'agriculture. Les comptes économiques de l'agriculture et les données relatives aux exploitations sont disponibles pour l'évaluer. Chaque année, les résultats détaillés de ces relevés représentatifs sont publiés et, partant, rendus accessibles à tous, dans le rapport agricole de l'Office fédéral de l'agriculture.

Après une détérioration de la situation des revenus dans l'agriculture au début des années nonante - sous le régime de l'ancienne politique agricole - la tendance à la baisse a été stoppée au milieu des années nonante. Ces revenus sont toutefois soumis à de fortes fluctuations annuelles, notamment parce qu'ils subissent l'influence de la nature et des marchés. En 2001, la situation a ainsi été peu réjouissante. Selon les résultats du dépouillement centralisé des données comptables effectué par la Station fédérale de recherches en économie et technologie agricoles, le revenu moyen du travail par unité de main-d'oeuvre familiale s'est élevé, en 2001, à 30 400 francs ; il a été de 12 % inférieur au niveau des années 1998 à 2000. En revanche, ce revenu a dépassé de 5 % celui de 1999 et même de 21 % celui des années 1996 à 1998.

Si l'on observe, dans toutes les régions, un net écart entre le revenu du travail dans l'agriculture et le salaire comparatif réalisé dans les autres secteurs économiques, le premier a, en moyenne, suivi proportionnellement une évolution semblable au second dans les années nonante. Cependant, le revenu du travail ne suffit pas à lui seul pour expliquer la situation économique des exploitations agricoles en tant qu'entreprises familiales indépendantes. Pour en donner une image exhaustive, il faut tenir compte non seulement du revenu agricole total (y compris rémunération du capital propre), mais aussi du revenu accessoire ainsi que du coût de la vie (location de logement, consommation privée, etc.), ce dernier étant généralement inférieur à celui des autres groupes de la population. Les flux de moyens financiers avant déduction des dépenses privées fournissent également des indications utiles. Dans les années nonante, ils n'ont guère varié. En moyenne des années 1990 à 1992 et 1999 à 2001, la somme en question s'est montée à 93 900 francs et 94 300 francs respectivement. Cette stabilité se reflète aussi dans d'autres paramètres micro-économiques. Ainsi, les investissements et la quote-part de capitaux étrangers sont restés pratiquement stables dans l'agriculture. Pendant la même période, la consommation privée a légèrement augmenté. Il ne faut pas, par ailleurs, oublier que les revenus d'entreprises aux structures similaires peuvent, eux aussi, subir de fortes variations. Enfin, il existe d'énormes différences entre les exploitations du quartile inférieur et celles du quartile supérieur, ce qui indique que les conditions-cadres (prix à la production, paiements directs, etc.) ne sont pas les seuls facteurs à exercer une forte influence sur les résultats économiques.

Conformément à l'article 5 de la loi sur l'agriculture (LAgr), les mesures de politique agricole doivent permettre aux exploitations remplissant les critères de durabilité et de performance économique de réaliser, en moyenne pluriannuelle, un revenu comparable à celui de la population active dans les secteurs économiques de la même région. Cette disposition ne confère pas un droit général au revenu comparable ; la situation enregistrée dans une seule année ne saurait pas non plus être déterminante à elle seule. Le message sur la "Politique agricole 2002" (FF 1996 IV 1) précisait qu'en 1994, une part considérable des exploitations avaient réalisé un revenu comparable et que les exigences formulées à l'article précité pourraient être considérées comme remplies tant que cette part serait maintenue. Tel est le cas aujourd'hui. Le Conseil fédéral estime, par conséquent, qu'il n'est actuellement pas nécessaire de prendre des mesures en vertu de l'article 5 LAgr. Il appartiendra en fin de compte au Parlement d'apprécier la situation des revenus dans l'agriculture lors des débats sur la "Politique agricole 2007".

2. Les familles paysannes sont en principe mises sur un pied d'égalité avec les autres groupes de la population en ce qui concerne l'accès aux institutions sociales. En matière d'allocations familiales, les petits paysans bénéficient - contrairement aux indépendants dans les autres secteurs économiques - d'un droit légal aux allocations pour enfants (loi fédérale sur les allocations familiales dans l'agriculture). Ils ne sont pas tenus de participer au financement de ces allocations, entièrement prises en charge par la Confédération et les cantons.

Les prestations d'assistance sociale peuvent être allouées si le requérant dispose d'une fortune sous forme de propriété foncière, lorsqu'il est impossible de la mettre en valeur ou que cela ne peut être raisonnablement exigé. Conformément aux directives de la Conférence suisse des institutions d'action sociale, l'allocation d'une aide temporaire implique le consentement du bénéficiaire à un examen de son exploitation par un service de vulgarisation agricole. Les institutions de formation dans le domaine du travail social offrent aux spécialistes des possibilités de perfectionnement, afin que les familles paysannes puissent compter sur une aide appropriée et compétente.

Le Conseil fédéral sait qu'il existe, dans l'agriculture, des cas de rigueur sociaux en raison des conditions-cadres économiques. C'est pourquoi il propose au Parlement, dans le cadre de l'évolution de la politique agricole, d'accompagner davantage le processus d'adaptation des structures sur le plan social. Hormis l'aide aux exploitations agricoles, qui permet d'ores et déjà d'aider les exploitations confrontées à des difficultés financières dont elles ne sont pas responsables, on entend instaurer une aide à la reconversion professionnelle à partir de 2004. Ce nouvel instrument est destiné aux chefs d'exploitation (ou à leurs partenaires) ayant décidé de chercher leur avenir professionnel en dehors de l'agriculture.

3. À la suite du remaniement de l'instrumentaire de politique agricole dans les années nonante, l'État a sensiblement réduit ses interventions sur le marché. La formation des prix incombe en principe aux partenaires commerciaux. Sous le nouveau régime de politique agricole, les possibilités de l'État en matière de politique des revenus se concentrent en premier lieu dans le domaine des paiements directs. Depuis l'instauration du nouveau système (nouvelle LAgr depuis 1999), les prestations écologiques requises sont un préalable de l'octroi de ces paiements. L'objectif ne consiste donc plus à assurer une certaine compensation, comme dans les années nonante, mais à rétribuer des prestations. Ainsi, la Confédération verse annuellement quelque 2,1 milliards de francs, soit en moyenne 39 000 francs par exploitation, pour rétribuer des prestations d'intérêt général et des prestations écologiques particulières. Compte tenu de la situation économique tendue dans l'agriculture, surtout en région de montagne, le Conseil fédéral a augmenté, le 24 avril 2002, de 63 millions de francs au total les fonds disponibles pour les paiements directs. Sa marge de manoeuvre est cependant limitée par les contraintes de politique financière émanant du Parlement (enveloppes financières, budget) et par des dispositions constitutionnelles (frein à l'endettement).

Les prix de la plupart des produits agricoles sont conformes aux pronostics établis en rapport avec la "Politique agricole 2002", sauf ceux de la viande, qui ont subi l'incidence de la nouvelle crise de l'ESB. Dans les limites de ses possibilités, le Conseil fédéral a réagi à cette situation extraordinaire en décidant diverses mesures destinées à l'allègement du marché (art. 13 LAgr).

4. En comparaison avec la dernière enveloppe budgétaire consacrée à la politique agricole américaine en 1996, qui fut allouée durant une époque où les prix agricoles mondiaux atteignaient un niveau historiquement élevé, le Farm Bill de 2002 représente effectivement une augmentation massive du soutien officiel de l'agriculture américaine (de 70 à 80 %, selon les sources), aussi bien par des mesures couplées à la production que par des mesures découplées de celle-ci. Toutefois, la législation américaine permet l'adaptation annuelle de la politique agricole à la situation du marché. Dans ce cadre, de nouvelles ressources ont été attribuées chaque année entre 1998 et 2001, faisant grimper les dépenses agricoles jusqu'à 24 milliards de dollars pour cette dernière année ("emergency assistance", pour faire face à la chute des prix), soit un montant supérieur à ce qui est prévu en moyenne dans le cadre du nouveau Farm Bill (182,5 milliards de dollars pour dix ans).

Cette évolution est donc plutôt à interpréter comme une consolidation des dépenses agricoles que comme une explosion du soutien susceptible de déstabiliser les marchés mondiaux. En comparaison, le soutien américain aux agriculteurs (19 milliards de dollars annuellement, pour 2,1 millions d'exploitations) est nettement moins élevé que le soutien suisse, européen ou japonais. Selon les statistiques de l'OCDE, le soutien exprimé en % du rendement brut des exploitations agricoles en moyenne des années 1999 à 2001 se monte à 23 % pour les USA, 70 % pour la Suisse et à 36 % et 60 % respectivement pour l'UE et le Japon. À l'OMC, le gouvernement américain s'est engagé à assurer la compatibilité de ce nouveau Farm Bill avec ses engagements auprès de cette organisation.

5. S'agissant du prochain cycle de négociations de l'OMC, la position du Conseil fédéral dans le dossier agricole ne change pas fondamentalement. La proposition de négociation que la Suisse a soumise en décembre 2002 exprime sa vision et sa volonté de poursuivre la réforme en accord avec les spécificités de son agriculture. Elle insiste sur la nécessité de tenir compte des prestations autres que d'ordre commercial (multifonctionnalité) dans la poursuite des négociations à l'OMC basées sur le mandat ministériel de Doha (novembre 2001). Cette proposition a été préalablement présentée aux milieux intéressés ainsi qu'aux Commissions de politique extérieure des deux Chambres. En matière d'accès au marché, de soutien interne et de soutien aux exportations, la Suisse adopte une position active devant lui permettre d'assurer une protection adéquate de ses agriculteurs. Le nouveau Farm Bill ne remet pas en cause la position suisse. Il est toutefois susceptible d'influer sur le climat général des négociations.

L'Accord bilatéral sur l'agriculture garantit l'autonomie des politiques agricoles respectives de l'UE et de la Suisse. Concernant l'évolution de la Politique agricole commune (PAC), cette dernière sera soumise à un examen approfondi durant l'année 2002. Cet examen (révision à mi-parcours) sera effectué notamment à l'aune de la perspective de l'élargissement à l'Est de l'UE. Les propositions de réforme de la PAC iront certainement dans la direction de paiements directs découplés de la production, que la Suisse privilégie déjà dans le cadre de la "Politique agricole 2002" et pérennisera dans le cadre de la "Politique agricole 2007". Cette convergence et ces similitudes de la politique agricole suisse et de celle de l'UE sont un gage de stabilité en regard des échanges agricoles entre ces deux entités et des dispositions qui les régissent. En raison de la convergence croissante des deux réformes, il sera, d'une part, plus facile de parvenir, à un moment opportun, à des résultats favorables pour les deux parties en ce qui concerne l'application de la clause évolutive de l'Accord agricole (art. 13). D'autre part, la réduction complémentaire du soutien du marché dans l'UE impliquera que la Suisse poursuive ses efforts en vue de l'amélioration de sa compétitivité. Il est par ailleurs prévu de mieux assurer, par le biais des négociations en cours portant sur une actualisation de l'Accord de libre-échange de 1972, l'exportation de matières premières agricoles suisses.

6. Dans un contexte dynamique, les conditions-cadres étatiques doivent être définies de telle sorte que l'agriculture soit à même de fournir ses multiples prestations avec professionnalisme. Afin que cet objectif puisse être atteint dans des conditions de concurrence plus ardues, il importe de développer les mesures de politique agricole en suivant la voie tracée, compte tenu des défis à venir.

Le Conseil fédéral a approuvé, le 29 mai 2002, le message concernant l'évolution future de la politique agricole ("Politique agricole 2007"). Il y expose son idée concernant les conditions-cadres de politique agricole à venir (mesures et financement). L'entrée en vigueur de la révision proposée est prévue au 1er janvier 2004. En donnant des signaux clairs concernant la politique agricole, le Conseil fédéral entend limiter autant que possible l'insécurité institutionnelle et offrir aux milieux concernés la prévisibilité souhaitée des conditions-cadres définies par l'État. Il est convaincu que les propositions de révision répondent globalement à l'intérêt d'un secteur agricole compétitif et productif, ainsi qu'aux exigences d'une alimentation sûre, de haute qualité et d'un développement durable. Les jeunes paysannes et paysans ne pourront se vouer avec enthousiasme à l'agriculture qu'à la condition de pouvoir s'imposer sur le marché et de voir leur travail reconnu par la société.

Réponse du Conseil fédéral.