Wortlaut

Le Conseil fédéral est prié de fournir une réponse aux questions suivantes :

1. Démarche

Qu'est-ce qui a conduit le Conseil fédéral à prendre, à la surprise générale, sa décision anticipée d'abaisser le taux d'intérêt au milieu de l'année et de vouloir la mettre en oeuvre avant la fin de l'année ? Pourquoi a-t-il arrêté sa décision avant d'entendre la commission LPP et les partenaires sociaux ?

2. Sécurité des rentes

a. Est-ce que la couverture de l'avoir de vieillesse et des réserves techniques est garantie par les fonds de sécurité des assureurs-vie, notamment pour les rentes en cours ?

b. Quel est le degré de couverture des fonds de sécurité des sociétés d'assurance-vie ?

c. Dans quelle mesure peut-on disposer d'indications sur le degré de couverture des caisses autonomes ?

d. Que peut-on déduire des données disponibles ?

3. Interaction entre le taux d'intérêt minimal et le renchérissement

Comment le Conseil fédéral évalue-t-il l'interaction entre le taux minimal et le renchérissement à l'égard du taux de remplacement à l'âge de la retraite ?

4. Éventuel retrait des assureurs-vie du marché des fondations collectives

En cas d'abandon, partiel ou total, du marché des fondations collectives par les assurances-vie, quelle sécurité est garantie aux entreprises, en particulier les petites et moyennes entreprises, pour assurer la pérennité de leurs obligations en matière de prévoyance professionnelle à l'égard des assurés et des rentiers ?

5. Évaluation de l'activité de l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) et de l'Office fédéral des assurances privées (OFAP)

Que pense le Conseil fédéral de l'activité de l'OFAP et de l'OFAS depuis le krach boursier (depuis 2000)? Savait-on que les assurances avaient entamé leurs réserves et que le degré de couverture des caisses autonomes était en baisse ? Comment les autorités de surveillance ont-elles réagi ?

6. Affectation du produit du capital

a. Quelle est la somme des primes versées entre 1985 et 2001 aux fondations collectives ?

b. Quel est le produit du capital des fondations collectives entre 1985 et 2001 ?

c. Où ce produit a-t-il été versé et dans quelle proportion ? Notamment : dans les fonds d'excédents (apports et prélèvement), comme participations aux excédents versées, comme garanties et comme frais administratifs ?

d. Quelle est la proportion de ce produit qui a été reversé aux assurés collectifs ?

e. Sous quelle forme les excédents ont-ils été reversés des assureurs aux assurés par le biais des fondations collectives ?

f. Comment se composaient les frais administratifs des fondations collectives et quel est le montant des frais de placement du capital ?

g. Comment se compose le capital de couverture dans l'assurance obligatoire et surobligatoire ? Sur quelle part s'applique le taux d'intérêt minimal - tant dans les fondations collectives que dans les caisses autonomes ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Démarche du Conseil fédéral

Depuis cinq ans déjà, le rendement des obligations de la Confédération était généralement inférieur à 4 % ; de plus, en juin 2002, le cours de pratiquement toutes les actions cotées en Bourse a subi une chute notable, alors que la réserve d'évaluation de nombreuses institutions de prévoyance était déjà relativement basse. On ne pouvait et on ne peut espérer que cette baisse cessera. L'évolution négative s'est en effet poursuivie en juillet et août et aucune augmentation des taux d'intérêt sur le marché des capitaux ne se profile à l'horizon. Autant de raisons, selon le Conseil fédéral, qui ont fait qu'il est devenu difficile pour de nombreuses institutions de prévoyance de réaliser un rendement net de 4 % sur les avoirs de prévoyance. Si le taux minimal selon l'OPP 2 reste trop longtemps plus haut que ne le permettent les possibilités de placement sur le marché financier, la stabilité du système de la prévoyance professionnelle est menacée. C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral a dû réagir rapidement au sens de l'art. 15, al. 2, LPP. Avant de prendre une décision définitive, il a chargé le DFI d'élaborer des bases de décision détaillées en collaboration avec le DFJP, le DFE et le DFF avant l'automne. Ces bases comprenaient notamment un rapport de la Commission fédérale LPP, au sein de laquelle sont notamment représentés les employeurs et les employés, c'est-à-dire les partenaires sociaux.

2. Sécurité des rentes

a. À fin juillet 2002, la couverture par les fonds de sécurité des assureurs-vie de l'avoir de vieillesse LPP et des rentes en cours n'est pas menacée. La part en actions des fonds de sécurité se situe encore en moyenne à 12 % (en 2000, il y avait eu un record historique de 29 %), si bien que d'éventuelles baisses de cours n'auraient plus qu'un faible impact.

b. Au 1er juillet 2002, sur 25 assureurs-vie surveillés, trois avaient un taux de couverture compris entre 97,5 et 99,1 % et huit un taux situé entre 100 et 1,1 %. Une compagnie doit actuellement refaire ses calculs. Toutes les autres ont un taux de couverture supérieur à 1,1 %. Les compagnies d'assurance dont la couverture est insuffisante ont présenté des propositions pour la relever ; certaines de ces propositions doivent encore être examinées.

c. L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) rassemble actuellement les indications fournies par les autorités de surveillance sur le taux de couverture des institutions de prévoyance autonomes au 31 décembre 2001. Le rapport de l'office sera prêt à la fin de l'automne. Indépendamment de cette enquête, l'OFAS a demandé confirmation des résultats d'une enquête d'AWP Sécurité sociale et de Complementa SA. Cette enquête étant facultative, elle présente un certain nombre de distorsions car les grosses caisses qui ont une part en actions importante, celles en primauté des prestations et les caisses de pensions de droit public (qui sont autorisées à présenter un découvert) y ont, en moyenne, davantage participé que les autres. Il faut donc relativiser les indications concernant la situation en matière de couverture.

L'étude de Complementa montre que fin décembre 2001, la couverture de 11 % des institutions de prévoyance ayant participé à l'enquête était insuffisante. Fin juin 2002, ce chiffre avait déjà dû monter à 26 %. Il faut par conséquent considérer la situation comme étant sérieuse.

Un autre élément important est le fait que même si près de la moitié des institutions de prévoyance (48 % fin décembre 2001 et, d'après les estimations, 44 % fin juin 2002) ont effectivement un taux de couverture supérieur à 1,0 %, elles considèrent leurs réserves de fluctuation comme insuffisantes. Fin juin 2002, 30 % seulement des institutions de prévoyance interrogées (fin décembre 2001 : 41 %) avaient à la fois un taux de couverture supérieur à 1,0 % et des réserves suffisantes.

d. La situation est tendue. Il s'agit de bien choisir les paramètres déterminants pour la prévoyance professionnelle. Le taux d'intérêt minimal en vigueur ne correspond plus à la situation économique. Si l'on s'obstine à maintenir un rendement de la fortune qui ne peut plus être réalisé en raison des conditions économiques, on compromet la stabilité du système de la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité. Il convient en outre de signaler qu'un second paramètre clé, le taux de conversion, ne correspond plus non plus aux conditions biométriques. Une adaptation aux bases actuarielles actualisées a été entreprise dans le cadre de la 1ère révision de la LPP.

3. Interactions entre le taux d'intérêt minimal et le renchérissement

Une baisse ou une hausse du taux d'intérêt minimal entraîne, en cas de primauté des cotisations, une baisse ou une hausse nominale de l'avoir de vieillesse. Si, dans les attestations de prestations, on s'en tient au calcul de la valeur nominale des prestations futures, une variation de 0,74 % du taux d'intérêt minimal peut, pour une personne de 25 ans, entraîner une variation de 11 % environ du capital vieillesse prévisible ; les effets sont nettement moindres si la personne est plus âgée. Étant donné que le taux minimal est flexible, cette variation ne serait probablement que temporaire ; les conséquences que l'on décrit sont donc exagérées, même pour une approche nominale. Une réflexion sur les attestations d'assurance serait certainement indiquée, mais elle est du ressort de chaque institution de prévoyance.

Cela étant, l'élément décisif n'est pas l'approche nominale ; seule la comparaison avec le renchérissement et l'évolution des salaires permet de voir quelles seraient réellement les conséquences à long terme.

Par comparaison avec le renchérissement, on peut dire par exemple que :

- si le taux d'intérêt nominal est maintenu et que le renchérissement diminue de 0,75 % (de 2,25 à 1,5 %, par exemple), la valeur du capital vieillesse, pour une durée de cotisation complète, augmente effectivement de 11 % ;

- si le taux d'intérêt nominal est abaissé de 0,75 % et que l'inflation diminue de 0,75 %, les deux effets se compensent et il n'en résulte aucune perte pour les assurés - même avec une réduction nominale de 11 % de l'avoir de vieillesse.

Si l'on considère le taux de remplacement à l'âge de la retraite, la comparaison avec le taux de croissance des salaires (qui prend en compte, outre le renchérissement, l'évolution des salaires réels) passe au premier plan.

On entend par taux de remplacement le rapport entre la rente de vieillesse et le dernier salaire avant la retraite. Selon le principe de la LPP, l'objectif visé en matière de prestations après une période d'assurance complète de 40 ans est de 36 % ; mais il ne faut pas oublier qu'en raison de la déduction de coordination, le salaire coordonné est inférieur au salaire réel. Avec l'AVS, il en résulte pour la tranche de salaires comprise entre 24 720 et 74 160 francs un taux de remplacement global d'environ 60 %.

Selon le modèle, l'objectif de prestations de 36 % est atteint quand la "règle d'or" est respectée, c'est-à-dire quand le taux d'intérêt et le taux de croissance des salaires sont égaux, quel que soit le niveau (4 ou 3 %, par exemple) où se situent ces deux valeurs. En revanche, si le taux d'intérêt minimal LPP est supérieur de 1 % au taux de croissance des salaires pendant 40 ans, les assurés peuvent compter sur une meilleure prestation (42 %), tandis que dans la situation inverse (taux de croissance des salaires supérieur de 1 % au taux d'intérêt), les prestations tombent à 31 %. L'écart par rapport à l'objectif de prestation visé se réduit si le non-respect de la règle d'or n'est que temporaire.

Durant la période du régime obligatoire allant de 1985 à 2001, la croissance annuelle des salaires a été en moyenne de 2,69 %. Le taux minimal appliqué durant cette période (4 %) garantissait aux assurés une amélioration réelle de leurs prestations. Dans l'hypothèse d'un départ à la retraite en 2002, la rente (comme le régime obligatoire LPP a été introduit en 1985, nous sommes encore dans la phase de la génération d'entrée) est à 23,9 %, alors que selon le modèle, si la règle d'or était respectée, elle ne devrait pas dépasser 20,5 %. On peut donc conclure, de ce point de vue, que la baisse du taux d'intérêt minimal de 4 à 3,25 % qui a été proposée n'empêche nullement d'atteindre l'objectif visé en matière de prestations pour une durée complète de cotisation si le renchérissement reste bas et la croissance des salaires modérée, et ce d'autant moins que la révision de la LPP prévoit de compenser la baisse du taux de conversion par des mesures d'accompagnement.

4. Éventuel retrait des assureurs-vie du marché des fondations collectives

L'avoir de vieillesse de la prévoyance professionnelle et le capital de couverture des rentes en cours sont garantis.

Mais les assureurs-vie ne sont pas tous engagés dans la même mesure, par le biais de leurs fondations collectives, dans la gestion des fonds LPP. Il n'y a donc aucune raison de supposer qu'ils se retireront tous en même temps des fondations collectives. En cas de retrait, il faut évidemment, s'il existe des conventions collectives, que les délais de résiliation prévus par celles-ci soient respectés. Un éventuel retrait total serait échelonné sur trois à cinq ans.

Si certains assureurs décidaient de faire ce pas, les institutions de prévoyance concernées devraient s'efforcer d'entrer dans la fondation collective d'un autre assureur ou de s'affilier à une autre fondation de prévoyance. Si cela se révélait impossible, l'institution supplétive LPP (art. 54 et art. 60-64 LPP) serait tenue d'affilier les employeurs qui en feraient la demande. Pour couvrir l'ensemble des risques, l'institution supplétive a constitué un pool d'assurance auquel appartiennent la plupart des assureurs-vie suisses. Si un grand nombre d'employeurs demandaient leur affiliation à l'institution supplétive, la question se pose de savoir dans quelle mesure le pool des assureurs-vie serait encore en mesure de prendre en charge les risques, qui seraient alors accrus.

5. Évaluation de l'activité de l'OFAS et de l'Office fédéral des assurances privées (OFAP)

L'activité de surveillance de l'OFAP a permis de maintenir en permanence la couverture des fonds de sécurité et des marges de solvabilité.

La cheffe du DFJP a donné à des intervenants externes deux mandats d'expertise visant à évaluer l'activité de surveillance de l'OFAP. La première expertise doit examiner les tâches et les compétences de l'OFAP d'après le droit en vigueur et établir dans quelle mesure ces tâches et ces compétences sont réellement assumées. Un rapport intermédiaire a été publié le 16 septembre 2002. Le rapport final sera achevé d'ici fin octobre 2002.

La seconde expertise doit déterminer quels sont les chiffres et les informations que l'OFAP aurait dû se procurer dans le passé pour accomplir son devoir de surveillance conformément au droit en vigueur et quels sont ceux que l'office s'est réellement procurés. Le rapport final est attendu au plus tard pour la mi-novembre 2002 ; le rapport partiel sur les assurances-vie a été publié le 19 septembre 2002.

La baisse du degré de couverture des caisses de pensions autonomes était connue aussi bien de l'OFAS (haute surveillance et surveillance) que des autorités cantonales de surveillance. Il a donc été décidé, à l'automne 2001, de communiquer aux caisses ce qu'elles devaient faire en cas de couverture insuffisante. Ces informations ont été publiées par les autorités de surveillance dans les revues spécialisées concernées. De son côté, l'OFAS, par son bulletin de la prévoyance professionnelle du 30 janvier 2002 (No 60) a informé les caisses soumises à sa surveillance et les autres milieux intéressés. L'office demandait notamment aux institutions de prévoyance dont la couverture était insuffisante de préciser, en annexe à leurs comptes annuels, au moins les points suivants :

- l'ampleur du déficit de couverture ;

- la raison de ce déficit : s'explique-t-il par des motifs d'ordre actuariel (p. ex. par un financement systématiquement trop faible) ou seulement par l'évolution survenue dans les marchés des placements ?

- l'explication claire des bases de décision justifiant les mesures prises, délais compris ;

- les événements d'ordre financier survenus après la date du bilan.

Il était notamment demandé aux institutions de prévoyance dont la couverture était insuffisante de faire appel à l'expert de la prévoyance professionnelle et à l'organe de contrôle pour prouver, d'une part, qu'elles pouvaient néanmoins garantir la sécurité de la réalisation du but de prévoyance au sens de l'art. 50, al. 2, OPP 2, en se basant sur l'ensemble de leurs actifs et passifs et en tenant compte de leur situation financière réelle et, d'autre part, qu'elles prévoyaient de procéder aux examens nécessaires à cet effet.

6. Affectation du produit du capital

a. Les sommes des primes ne sont recensées séparément que pour l'assurance individuelle et l'assurance collective ; en revanche, aucune distinction n'est faite à l'intérieur de l'assurance collective pour les différentes fondations collectives.

b. Tous les assureurs-vie gèrent les placements de capitaux de manière globale, c'est-à-dire que les revenus des fonds LPP ne sont pas traités à part et, en particulier, que dans cette gestion la part revenant aux fondations collectives n'est pas calculée séparément. Le produit global du capital est attribué à chaque domaine en fonction de la charge d'intérêts (c'est-à-dire les provisions techniques qui doivent être couvertes de manière équivalente par les placements de capitaux) et de considérations liées à la politique de gestion pratiquée.

c./d. Les données existantes permettent d'affirmer que selon un modèle de calcul, le produit du capital attribué aux assurances collectives entre 1985 et 2001 s'élève à 64,3 milliards de francs. Après déduction de la rémunération minimale garantie, il a été versé effectivement aux assurances collectives, durant la même période, un excédent de 18,5 milliards de francs, dont 9,1 milliards sont allés aux fondations collectives.

Le produit du capital est un élément du compte des résultats, dans lequel les dépenses et les autres composantes du revenu sont présentés en parallèle. Les frais administratifs généraux, les garanties et les affectations au fonds d'excédents ne sont pas financés uniquement par le produit du capital, mais aussi, entre autres, par les primes encaissées en permanence.

e. Les bénéficiaires directs des prestations excédentaires destinées aux fondations collectives des assureurs sont les fondations collectives elles-mêmes qui répartissent ces excédents entre les institutions de prévoyance affiliées. L'institution de prévoyance doit ensuite indiquer dans son règlement à quel but elle affecte les excédents touchés.

f. La fondation collective n'est que le support juridique de la société d'assurance-vie pour l'exécution de la gestion des fonds LPP. Elle dispose d'un conseil de fondation composé principalement de collaborateurs de la société d'assurance-vie. En règle générale, elle-même n'emploie aucun collaborateur. Les opérations de gestion (gestion administrative et technique, gestion de fortune) sont effectuées dans leur totalité par des collaborateurs de la société d'assurance-vie. Pour couvrir ces frais, celle-ci prélève ce qu'on appelle des primes de frais auprès de la fondation collective qui, elle-même, ne les comptabilise pas à l'intention des institutions de prévoyance affiliées et ne les leur présente pas. L'OFAP examine et approuve le tarif de ces frais des points de vue qualitatif et quantitatif.

g. Pour répondre à cette question, on se heurte à deux problèmes : tout d'abord, les données nécessaires ne sont pas, pour l'instant, indiquées séparément pour les fondations collectives ; ensuite, il est difficile d'opérer une distinction à l'intérieur de ce qu'on appelle les contrats de type enveloppe globale, qui couvrent implicitement le régime obligatoire, dont le contenu est difficile à dissocier et qui appliquent souvent le même taux d'intérêt pour le régime obligatoire et pour le régime surobligatoire.

Toujours est-il que fin 2001, la situation dans la prévoyance professionnelle quant à la composition du capital de couverture était la suivante : provisions techniques totales pour la gestion des fonds LPP, 94,3 milliards de francs, ventilés comme suit :

- avoir de vieillesse : 66 milliards de francs (dont 36,2 milliards d'avoir de vieillesse minimal selon le compte témoin LPP);

- capital de couverture pour les rentes de vieillesse en cours : 8,5 milliards de francs ;

- capital de couverture pour les rentes invalidité et survivants en cours : 11,1 milliards de francs ;

- provisions pour la future répartition des excédents : 0,9 milliards de francs ;

- provisions techniques supplémentaires (telles que provisions pour fluctuations du risque et renforcement forfaitaire, c'est-à-dire non réparti conformément aux conventions, du capital de couverture destiné à couvrir l'augmentation de l'espérance de vie): 4,2 milliards de francs.

Si l'on considère l'ensemble des institutions de prévoyance, on peut déduire de la statistique des caisses de pensions l'avoir de vieillesse minimal cumulé (c'est-à-dire accumulé depuis 1985) selon le compte témoin du régime obligatoire. Cet avoir comprend les comptes au bénéfice des assurés actifs dans les institutions de prévoyance enregistrées, y compris les comptes gérés en tant que comptes individuels de vieillesse auprès de la société d'assurance. Fin 2000, la somme indiquée était de 106 milliards de francs, ce qui doit correspondre aujourd'hui à 120 milliards de francs.

Il n'est pas possible de répartir plus précisément le capital de couverture restant (fin 2000, 420 milliards de francs sans les réserves de fluctuation et les réserves relatives aux cotisations des employeurs) entre les autres postes, à savoir le capital de couverture pour les assurés actifs des régimes préobligatoire et surobligatoire, le capital de couverture des rentes en cours pour les régimes obligatoire et surobligatoire, les provisions de prévoyance et le capital libre, puisque la statistique des caisses de pensions n'oblige pas à cette ventilation. Il est évident que le capital de couverture destiné aux assurés actifs des régimes préobligatoire et surobligatoire (qui joue également un rôle ici pour le taux d'intérêt minimal) dépasse nettement l'ordre de grandeur de l'avoir de vieillesse du régime obligatoire. Les dépenses du régime surobligatoire sont globalement au moins aussi élevées que celles du régime obligatoire. Le capital de couverture des personnes ayant actuellement plus de 42 ans comprend très souvent des paiements antérieurs à 1985.

La prescription concernant le taux d'intérêt minimal énoncée à l'article 15 LPP et à l'article 12 OPP 2 ne s'applique qu'à la prévoyance professionnelle obligatoire. De plus, elle ne porte que sur la constitution de l'avoir de vieillesse pendant la période d'activité. La rémunération nominale du capital de couverture des rentes en cours est régie par le taux d'intérêt technique à long terme, qui à l'heure actuelle, en vertu de l'article 8 de l'ordonnance sur le libre passage, se situe entre 3,5 et 4,5 %.

On ne dispose pas d'enquêtes statistiques montrant dans quelle mesure le taux d'intérêt minimal est garanti aussi pour la partie surobligatoire du capital de couverture des assurés actifs. Pour des raisons de faisabilité, aucun autre taux d'intérêt n'a été appliqué en pratique dans le régime surobligatoire. Lors de la consultation des assureurs qui a eu lieu le 4 septembre 2002, leurs représentants ont confirmé que les quatre grandes sociétés d'assurance, qui couvrent plus de 70 % du marché, ont garanti le taux d'intérêt minimal de manière générale et non pas seulement dans les parties obligatoires. Cette situation n'est plus garantie pour l'avenir. Les autorités cantonales de surveillance savent, par exemple, que certaines institutions de prévoyance envisagent de dissocier les deux taux d'intérêt. Or, il serait possible de prévenir une telle mesure en abaissant le taux d'intérêt minimal.

Réponse du Conseil fédéral.