Wortlaut

1. Décisions du Conseil fédéral des 3 juillet et 21 août

Le 3 juillet dernier, le Conseil fédéral décidait à la surprise générale d'abaisser le taux d'intérêt minimum LPP. Sur quelles bases actuarielles reposait cette décision ? A-t-il tenu compte des gains boursiers réalisés pendant les années nonante et de leur affectation ? Quelles sont les bases actuarielles qui fondent la décision du 21 août 2002 ?

2. Assurance-vie collective suisse. Transparence

La fortune des fondations collectives est livrée aux assureurs-vie, qui en assurent la gestion. Avant de déterminer le taux minimum, il convient donc de faire toute la lumière sur les réserves et les revenus des assureurs, ainsi que sur l'usage qu'ils font des avoirs qui leur sont confiés. (Ces questions ont été posées au DFJP le 17 juillet. Nous souhaitons une réponse exhaustive qui complètera les déclarations faites par le département le 16 septembre):

a. À combien se montent les rendements, les bénéfices réalisés sur les titres et la performance par compagnie et par an ?

b. Quelle part de ces bénéfices a été affectée au domaine "assurance-vie collective suisse", par compagnie et par an ? Cette part était-elle inférieure à celle qui aurait dû échoir aux affaires collectives ? Dans l'affirmative, pourquoi ?

c. Comment les revenus au titre des affaires collectives ont-ils été utilisés, par compagnie et par an (rémunération, affectation aux réserves de placement et actuarielles, excédents, dividendes versés aux actionnaires, frais administratifs)?

d. À combien se montent les réserves de placement et actuarielles (notamment destinées à garantir le taux minimum et à couvrir l'allongement de l'espérance de vie), par compagnie et par an ? Est-ce que l'affectation de ces réserves est obligatoire ou laissée à l'appréciation des assureurs ?

e. Quel est le montant de la réserve mathématique (part de la prévoyance vieillesse et part du risque), par compagnie et par an ?

f. Quel est le montant total des frais (au titre de l'administration générale, de l'acquisition et de la publicité et des placements), par compagnie et par an. Combien cela représente-t-il en francs par assuré (par compagnie et par an) et en % des primes payées et des avoirs ?

g. Comment ces frais sont-ils financés ? Quelle est la part de la "prime sur les coûts" (égale à 25 % de la prime de risque, selon le tarif approuvé par l'OFAP, plus 1 % de la cotisation vieillesse également approuvée par l'OFAP) et celle du rendement des placements (en francs)?

h. Quel est le montant des excédents, en francs et en % des avoirs de prévoyance, par compagnie et par an (part des excédents provenant du rendement des placements, des excédents provenant du compte des risques et des excédents sur les frais administratifs)?

i. Comment ces différents excédents ont-il été utilisés ? Quelle est la part qui a effectivement été distribuée aux assurés ? Qu'est-il advenu du reste ?

j. Que sont devenues les déductions de la réserve mathématique auxquelles les assureurs procèdent en cas de dissolution d'un contrat d'affiliation ? À combien se montent-elles, par compagnie et par an ?

k. Que sont devenus les gains sur mutations réalisés avant l'entrée en vigueur de la loi sur le libre passage, par compagnie et par an ?

l. Quelle est la part des droits des assurés couverte par le fonds de sûreté ? Celui-ci couvre-t-il également les réserves de placement et actuarielles ou seulement la réserve mathématique ?

3. Utilisation des bénéfices. Enquête

Le rapport de l'OFAP sur les affaires collectives 1985-2001 des assureurs surveillés chiffre les participations aux excédents à 18,5 milliards de francs. Le directeur de l'OFAP, Peter Pfund, a déclaré à la CSSS que les participations aux excédents des assureurs-vie ont été redistribuées aux assurés sous forme de bonus supplémentaires ou ont été versées sous forme de réductions des primes ou encore ont alimenté des comptes spéciaux qui ont échappé à toute surveillance.

a. Est-ce que le Conseil fédéral a diligenté une enquête afin de déterminer qui a réellement bénéficié des excédents des assureurs et dans quelle mesure ?

b. Que faut-il penser, à la lumière des faits, des affirmations des assureurs-vie, qui prétendent avoir redistribué 90 % ou plus des revenus aux assurés ?

c. À qui reviennent les réserves et les excédents sur les rendements résultant des primes de l'assurance-vie collective qui ne sont pas touchés, parce que le développement du risque est bon ou que les revenus des capitaux sont élevés ?

4. Redistribution des bénéfices

S'agissant de la distribution des bénéfices, les assureurs-vie semblent avoir privilégié les caisses qui ont conclu une assurance surobligatoire et les clients disposant d'avoirs de prévoyance considérables. Les affiliés aux caisses qui n'assurent que le minimum LPP n'ont en revanche bénéficié que du taux minimum de 4 %. C'est d'autant plus choquant que les fonds destinés aux versements des bénéfices étaient gérés dans un pot commun.

a. Le Conseil fédéral n'estime-t-il pas lui aussi que la redistribution des bénéfices aux caisses et aux assurés les plus riches est contraire aux principes sociaux de la constitution ?

b. Ne pense-t-il pas que les redistributions ne sont admissibles que lorsqu'elles profitent aux faibles ?

c. Peut-il quantifier les bénéfices qui ont été redistribués aux frais des assurés à revenus modestes ?

d. Est-il aussi d'avis que les femmes, les petits salaires et les artisans, dont les revenus sont généralement faibles et qui, en raison de la déduction de coordination fixe, sont moins couverts par l'assurance ne devraient pas être privés d'une participation aux excédents dans le deuxième pilier ?

e. Qu'envisage-t-il de faire pour annuler les redistributions de bénéfices injustes ?

f. Peut-il exclure a posteriori, preuves à l'appui, toute subvention croisée de l'assurance individuelle pendant la période 1985-2002 ?

5. Garantie des droits des assurés des fondations collectives

a. Que fait le Conseil fédéral pour libérer les avoirs des fondations collectives et les rendre indépendants des assureurs-vie, afin de garantir les droits des assurés ?

b. Ne pense-t-il pas lui aussi qu'il est urgent de régler la distribution des bénéfices, s'agissant des fondations collectives, et de faire en sorte que les assurés soient informés chaque année de cette distribution ?

6. Surveillance

Certains indices donnent à penser :

- que les assureurs-vie ne publient qu'une partie de leurs revenus ;

- que les revenus des affaires collectives sont comptabilisés avec les pertes d'autres secteurs d'activité et sont donc artificiellement bas ;

- qu'une partie des bénéfices prétendument distribués aux assurés ont en fait essentiellement servi à réduire les primes des employeurs ou ont profité à une catégorie particulière d'assurés, telle que les cadres ou encore ont alimenté les provisions pour les nouveaux contrats.

a. En vertu des articles 68 LPP et 20 LSA, l'OFAP doit garantir la protection des assurés contre les abus. Comment se fait-il que les revenus de l'assurance-vie collective n'aient pas été surveillés ?

b. Quelle part des prétendus excédents figurant dans les rapports annuels de l'OFAP a effectivement profité aux assurés, sous forme d'apports en capitaux supplémentaires ou de réductions de primes ? À combien se monte la part restante ? À quoi a-t-elle servi ?

c. L'OFAP peut-il prouver, directives ou correspondance à l'appui, qu'il s'est employé à ce que les gains profitent aux assurés, conformément à l'objectif constitutionnel ?

d. Qu'a-t-il fait d'autre pour éviter les abus ?

7. Dilapidation des avoirs de l'assurance collective par des pratiques commerciales douteuses

Selon l'article 12 LSA, les institutions d'assurance ne doivent pas exercer d'activité étrangère à l'assurance. Un part considérable des revenus des assureurs-vie semble toutefois avoir été réduite à néant par des investissements improductifs, tels que l'achat d'entreprises étrangères à l'assurance (Banca del Gottardo), pourtant expressément interdit par la loi, la création de plates-formes Internet inutiles (Redsafe) ou l'achat d'entreprises à l'étranger, dont il a fallu ensuite se débarrasser à perte. Ces activités ayant été financées en grande partie par les cotisations sociales au titre du deuxième pilier, l'intérêt général réclame que toute la lumière soit faite.

a. Combien les investissements stratégiquement irresponsables et improductifs des assureurs-vie ont-il coûté à l'assurance collective ?

b. L'OFAP a-t-il exercé la surveillance nécessaire, notamment en ce qui concerne l'achat d'entreprises étrangères à l'assurance, qui est expressément interdit par l'article 12 LSA ? A-t-il blâmé les assureurs ou corrigé leurs errements ? Des infractions ont-elles été commises ?

c. Qu'entend-il faire pour éviter que le capital des assurés soit détourné ?

8. Placements des assureurs-vie

Entre 1999 et 2002, les assureurs-vie ont progressivement réduit leur part d'actions de 30 à 10 % pour certains. La part d'actions de la Rentenanstalt ne représenterait plus aujourd'hui que 6 % de sa fortune, contre 22 % en 2000. Les assureurs ont dû vendre leurs actions pour se conformer aux dispositions en matière d'évaluation et de solvabilité. Il leur faudra des années pour reconstituer leurs stocks d'actions. Comment le Conseil fédéral juge-t-il les dispositions en matière de placement et d'évaluation applicables aux assureurs-vie à la lumière des derniers événements et en regard de la stratégie de placement des caisses de pensions autonomes ?

9. Rapport sur le taux minimum. Dix ans de silence de la commission LPP

Le 11 septembre 1991, la commission LPP a été chargée de présenter un rapport sur la fixation du taux minimum. Pendant la période d'euphorie boursière, elle est restée muette. Ce n'est qu'en 2001 qu'elle a publié un rapport qui a ensuite été remis aux Chambres.

a. Comment le Conseil fédéral explique-t-il que la publication de ce rapport, qui aurait conduit à une adaptation du taux minimum, se soit fait attendre près de dix ans, jusqu'à ce qu'une augmentation ne soit plus envisageable ?

b. Pourquoi n'a-t-il pas mis en oeuvre le postulat Fasel ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le Conseil fédéral a fondé sa décision provisoire du 3 juillet 2002 sur l'analyse de la situation qui prévalait alors. Y jouaient un rôle en particulier les rendements des obligations fédérales inférieurs à l'intérêt minimum de la LPP depuis plusieurs années ainsi que l'effondrement rapide et général des cours des marchés des actions en mai et juin 2002. Le Conseil fédéral renvoie par ailleurs à sa réponse au chiffre 1 de l'interpellation 02.3390 de la CSSS-E du 3 septembre 2002.

2.a.-k. L'Office fédéral des assurances privées (OFAP) a dépouillé et regroupé une nouvelle fois les chiffres disponibles sur les affaires collectives des rapports de 1985 à 2001. Par manque de données disponibles, une certaine partie des chiffres repose sur des modèles de calcul. De cela est issu le "Rapport de l'OFAP sur les affaires collectives 1985-2001 des assureurs-vie surveillés" qui a été distribué le 19 septembre 2002 à la CSSS-N puis publié. De plus, l'OFAP est en train d'apporter davantage de transparence dans le déroulement des affaires de la LPP, ceci sur la base de chiffres à collecter en sus sur les années 1985 à 2001. Les premiers résultats sont attendus pour la fin septembre 2002. Les questions posées font en outre appel à des chiffres dont le degré de précision n'a jusqu'alors pas été exigé des assureurs et qui n'ont pas été saisis de la sorte dans le passé. La publication de certaines données, par exemple ventilées par société, ne serait de surcroît pas compatible avec le secret de fonction.

l. La loi sur la garantie des obligations découlant d'assurances sur la vie (RS 961.03) énumère de façon définitive à l'article 3 les obligations que doit couvrir le fonds de sûreté. En substance, il s'agit du capital de réserve individuel par police, des provisions pour prestations d'assurance échues, mais non encore versées, et des parts excédentaires créditées aux différents preneurs d'assurance. Les éléments susmentionnés ont valeur de provisions de technique actuarielle. Les provisions de technique de placement sont indirectement prises en considération du fait que, par exemple, les actions et les biens fonciers ne peuvent être portés en compte dans le fonds de sûreté qu'à seulement 90 % de leur valeur sur le marché et du fait que le débit du fonds de sûreté est majoré d'un supplément forfaitaire de 1 % (art. 15 de l'ordonnance sur l'assurance-vie ; RS 961.611).

3. Les excédents des contrats collectifs de prévoyance professionnelle sont crédités ou transférés par les assureurs sur la vie aux fondations de prévoyance et fondations collectives semi-autonomes. Le conseil de la fondation, le règlement de la fondation ou les règlements des instituts de prévoyance rattachés définissent alors comment ces excédents doivent être utilisés. De la LPP il n'est pas possible de tirer de dispositions spécifiques concernant l'attribution des parts aux excédents (voir à cet égard l'expertise du professeur Gerhard Schmid et du Dr Christina Ruggli, publiée le 16 septembre 2002, "Auftrag und Kompetenzen des Bundesamtes für Privatversicherungen", p. 10ss.).

a. Aucune réponse ne peut être donnée à cette question, car l'utilisation des excédents au sein d'une fondation de prévoyance ou collective n'est contrôlée ni par l'OFAP ni par l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS).

b. Il n'y a aucune indication concrète remettant en cause l'exactitude de ces chiffres.

c. Si le calcul des coûts a posteriori indique que l'évolution des risques s'est avérée meilleure que calculée dans les primes ou que le rendement effectif des placements était supérieur au rendement minimum garanti des intérêts de l'avoir de vieillesse, la différence par rapport à la distribution des excédents peut être mise à contribution. En raison du volume d'affaires croissant, les réserves et les provisions ont, sur le long terme, tendance à augmenter. Elles sont éventuellement mises à contribution pour couvrir des déficits.

4. Les catégories de contrats collectifs se distinguent entre autres par des différences d'évolution des frais administratifs et des risques. Des frais administratifs accrus pour rappels de primes, des mutations de personnel signalées tardivement et des pertes de risque pour fréquence d'invalidité très supérieure à la moyenne sont également pris en compte dans la répartition des produits du capital.

a.-e. Comme mentionné plus haut, les taux excédentaires varient en fonction de l'évolution des coûts et des risques selon les catégories de contrat. Les contrats collectifs relèvent de la loi sur le contrat d'assurance qui réglemente les faits de droit privé dans les relations d'assurance entre les parties contractuelles et dont l'objectif n'est pas de créer un équilibre social.

f. Tandis que les frais d'acquisition et d'administration ainsi que l'évolution des risques ne permettent guère de subventionner l'assurance individuelle par l'assurance collective, l'affectation du produit du placement à l'assurance individuelle et collective incite à poser la question des subventions transversales. Depuis 1985, les taux d'intérêt techniques garantis de l'assurance individuelle (de 1985 à 1999, en général entre 3 et 3,5 %, nouveaux contrats depuis 1999 2,5 %) sont nettement inférieurs au taux d'intérêt minimum de la LPP valable depuis 1985 : 4 %. La marge de rendement est nettement supérieure pour l'assurance individuelle qui n'est donc pas tributaire du soutien de l'assurance collective. Au contraire, il ressort d'une enquête préalable réalisée en avril 2002 sur l'état des affaires de la LPP fin 2001 que, au moins en 2001, la rémunération des avoirs de vieillesse a été en partie subventionnée par l'assurance individuelle. De plus, il peut être constaté ceci. Dans les primes de l'assurance collective sont aussi inclus des montants forfaitaires de participation aux frais d'administration. Ces montants correspondent aux frais d'administration escomptés pour le futur. Or, des calculs menés a posteriori sur des exemples individuels ont montré que les coûts effectifs d'administration se révèlent plus élevés que les montants répercutés dans les primes.

5a. Sur la base du droit en vigueur, le Conseil fédéral ne dispose d'aucune base légale pour exiger et imposer une telle mesure.

b. Le Conseil fédéral soutient cette opinion.

6.a./b. Comme déjà expliqué dans la réponse à la question 3, l'utilisation des excédents affectés aux fondations de prévoyance n'est pas contrôlée. En particulier, l'OFAP n'est pas autorité de surveillance des fondations de prévoyance et collectives. On peut au demeurant constater que, sur la base des chiffres présentés à l'OFAP, les assureurs-vie ont, depuis 1985, globalement versé aux institutions de prévoyance 18,5 milliards de francs de parts aux excédents. Ces parts aux excédents s'entendent comme supplément aux 4 % d'intérêt minimal exigés par la LPP et elles représentent en moyenne pondérée un taux de 1,88 % (voir à ce titre le rapport annexé). Pour la distribution des excédents attribués est responsable l'organe compétent conformément aux statuts de la fondation collective, à savoir le conseil de fondation comme organe supérieur ou alors les caisses de prévoyance, respectivement les commissions de prévoyance dans le cadre d'une délégation de compétences correspondante et comme organe de gestion paritaire au sens de l'article 51 LPP (voir à cet égard l'expertise du professeur Gerhard Schmid et du Dr Christina Ruggli, publiée le 16 septembre 2002, "Auftrag und Kompetenzen des Bundesamtes für Privatversicherungen", p. 10ss.).

Il est par ailleurs à prendre en compte le fait que, selon les lois actuelles, il n'incombe pas à l'OFAP d'assurer la transparence dans le domaine des excédents. Il n'est pas non plus de prescriptions légales sur les parts aux excédents qui doivent être distribuées aux assurés (voir à ce sujet le rapport de la commission "Janssen", publié le 19 septembre 2002, sur les activités de surveillance de l'OFAO, p. 6ss.).

c. Comme déjà expliqué dans la réponse à la question 3, la LPP ne présente aucune disposition spécifique concernant l'attribution des excédents et la surveillance de la distribution des excédents par la fondation collective aux assurés via la caisse de prévoyance ne fait pas partie des tâches de l'OFAP. En ce sens, il n'y a pas d'objectif constitutionnel de prestations qui soit à cofinancer par les éventuels excédents. La fondation collective est responsable que les objectifs de prestations minimaux selon la LPP soient tenus. Elle délègue par contrat collectif la couverture des objectifs de prestations à l'assureur-vie. Le contrat collectif est une convention de droit privé qui ne doit prendre en compte que les dispositions impératives de la loi sur le contrat d'assurance. Naturellement l'assureur-vie est tenu d'observer les dispositions du contrat collectif. Concernant la participation aux excédents, le contrat collectif stipule en règle générale seulement qu'une participation aux excédents est prévue, sans que n'en soit concrètement précisée la hauteur.

d. L'OFAP intervient en particulier lorsque des infractions manifestes aux conditions générales d'assurance ou à des dispositions coercitives de la loi sur le contrat d'assurance lui sont signalées. De même, il intervient lorsque le paiement de prestations échues traîne en longueur ou lorsque l'assureur ne répond pas aux demandes et questions du preneur d'assurance.

7. L'ordonnance sur l'exercice d'activités étrangères à l'assurance par les institutions d'assurance privées (RS 961.13) réglemente dans les articles 4 à 6 les conditions applicables aux participations financières dès que celles-ci dépassent le montant défini à l'article 4. L'achat de sociétés n'ayant pas de rapport direct avec l'exploitation n'est donc pas interdit par la loi, mais nécessite entre autres une autorisation et peut être subordonné à des conditions imposées par l'autorité de surveillance. Lors de l'octroi de l'autorisation, il est notamment apprécié que l'entreprise faisant l'objet d'une acquisition de participation soit surveillée par l'État (ce qui est p. ex. le cas des banques).

Il faut faire la différence avec l'exercice direct d'activités étrangères à l'assurance (p. ex. lorsqu'une assurance a également des activités bancaires) qui est par principe interdit ou qui est éventuellement possible avec de fortes restrictions.

L'achat d'une participation poursuit le plus souvent deux objectifs : d'une part, il s'agit d'un placement qui doit rapporter. D'autre part, il y a des objectifs stratégiques, par exemple trouver de nouveaux débouchés, générer des effets de synergie par l'utilisation commune de ressources et exploiter les effets d'échelle.

Les participations sont financées par diverses sources, comme les primes d'épargne d'assurance individuelle et collective, par les produits d'activités d'assurance à l'étranger, par les produits d'autres participations. L'achat d'une participation ne se fait généralement pas au détriment des primes de la prévoyance professionnelle. Il est impossible de savoir quelle source a contribué en quelle mesure au financement car de telles décisions d'investissement sont prises sur la base du résultat global. Pour juger s'il faut ou non acheter une participation, il faut se baser sur les informations disponibles au moment de l'achat. Par la suite, le jugement peut s'avérer erroné du fait d'événements imprévus malgré l'analyse soignée de la direction. C'est le risque de tout investissement.

a. Les investissements ne sont pas unilatéralement financés par des fonds de la prévoyance professionnelle. Un investissement peut être productif ou improductif au fil des années. Il n'y a pas de statistiques à ce sujet.

b. L'achat de sociétés n'ayant pas de rapport direct avec l'activité n'est pas interdit par principe (voir remarques du début). L'autorisation d'acquisition est donnée dans le cadre des critères prévus par l'ordonnance.

c. Le détournement du capital des assurés est combattu depuis toujours, par exemple par les consignes de placement du fonds de sûreté, par le contrôle d'achat de participations non liées à l'assurance.

8. Le Conseil fédéral renvoie à son approbation et réponse au postulat 02.3392 de la CSSS-E du 3 septembre 2002, au terme duquel un contrôle approfondi de la situation par les offices compétents semble convenable.

9. Le Conseil fédéral est d'accord avec l'interpellation comme quoi il aurait été souhaitable que le rapport de la commission LPP ait été présenté plus tôt. Mais on ne peut pas parler d'une suspension des travaux de la commission. L'OFAS, qui dirige le secrétariat de la commission, avait toutefois axé ses priorités sur d'autres domaines pour lesquels un besoin urgent de réglementation se faisait alors ressentir. Il est fait allusion ici à la loi sur le libre passage, à l'extension de la protection contre l'insolvabilité dans la prévoyance professionnelle, aux avoirs oubliés et à la 1ère révision de la LPP. La commission LPP, elle-même, s'est aussi occupée intensément de ces questions. Même si du point de vue actuel il aurait été souhaitable d'adapter plus tôt le taux d'intérêt minimum à une situation des placements plus favorable, cela ne peut être une raison pour renoncer aujourd'hui à une adaptation nécessaire en présumant de rendements de capitaux qui ne pourront pas être générés et en mettant ainsi en péril la stabilité du système.

Réponse du Conseil fédéral.