Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de créer une commission de contrôle financier et de gestion des institutions d'assurances et de prévoyance sociales, formée d'experts en la matière et de représentants des partenaires sociaux.

La commission devra être dotée de tous pouvoirs d'investigation auprès des institutions fournissant des prestations découlant des lois portant sur des prestations sociales à l'intention de nos concitoyennes et concitoyens.

Elle devra disposer du personnel adéquat à cet effet et présenter régulièrement des rapports au Conseil fédéral et à l'Assemblée fédérale :

- sur le fonctionnement des institutions en cause ainsi que sur le bien-fondé du montant et de l'usage des réserves que ces institutions doivent constituer ;

- et sur les mesures qu'elle recommande pour assurer la transparence totale des institutions surveillées et remédier à leurs carences, notamment en matière de gestion de leurs réserves financières.

La commission devra notamment donner son avis sur toute augmentation de prime ou diminution du taux de rendement des capitaux gérés par ces institutions. Les frais de fonctionnement de la commission et de son infrastructure seront financés par une contribution à la charge des institutions soumises à son contrôle, fixée proportionnellement à l'importance de leurs chiffres d'affaires et des fonds qu'elles gèrent.

Begründung

Les augmentations constantes des primes d'assurance-maladie (de nouvelles hausses de 10 à 15 % sont annoncées), la gestion scandaleuse des fonds de prévoyance et les pertes considérables qui en ont découlé pour leurs bénéficiaires ont mis, une fois de plus, en évidence le manque de transparence et les très graves déficiences du management de ces institutions.

C'est ainsi que la presse vient de rendre publique la nécessité d'une recapitalisation de 1 milliard de francs (!) pour la Rentenanstalt et de 2 à 3 milliards de francs pour le groupe Zurich Financial Services.

Une fois de plus, le contrôle totalement déficient de ces institutions, plus particulièrement dans le secteur privé, s'est révélé désastreux. Il est notoire que les grandes sociétés privées de révision, dépendant économiquement des sociétés qu'elles sont chargées de contrôler, ne font pas leur travail correctement et ont fait preuve - en maintes occasions - d'une complaisance incroyable à l'égard des banques et des grandes sociétés (notamment Swissair).

Ces organes de contrôle ont, de fait, participé activement à des opérations de camouflage en ce qui concerne la valeur des actifs surévalués et l'importance des pertes potentielles (sous-estimées) de leurs gros clients. Elles ont occulté la nécessité de constituer des provisions (notamment pour certaines banques), ce qui a provoqué des dépôts de bilan ou des sauvetages causant d'énormes pertes aux créanciers ainsi que, de manière générale, à l'économie du pays.

Il devient urgent de mettre en place un système de contrôle efficace et indépendant des entreprises économiques et, tout particulièrement, des organismes gérant les capitaux des institutions sociales. À ce sujet, les organes de surveillance cantonaux ne sont manifestement pas outillés pour assumer les tâches qui leur sont confiées et ne sont pas en mesure de contrôler d'énormes sociétés qui déploient leurs activités en dehors du territoire cantonal. Une fois de plus, la Confédération s'est déchargée d'une tâche qui doit manifestement être assumée sur le plan national et de manière cohérente si on veut que la surveillance soit efficace.

La présente motion vise à créer une commission de contrôle financier et de gestion de ces institutions, dotée des pouvoirs d'investigation les plus étendus et d'un personnel formé d'experts en la matière qui seraient aptes à procéder à des contrôles efficaces. Le financement de cette commission et de son infrastructure devrait, bien entendu, être assumé par les institutions contrôlées, qui devraient verser à cet effet une contribution proportionnelle à l'importance de leurs chiffres d'affaires et des fonds qu'elles gèrent.

La commission devrait rendre des rapports publics réguliers au Conseil fédéral et à l'Assemblée fédérale sur son activité et sur les mesures qu'elle recommande. Elle devrait surtout donner son avis sur toute augmentation de prime (notamment d'assurance-maladie !) et des taux de rémunération des capitaux que les institutions en cause sont chargées de gérer. Elle devrait veiller, notamment en ce qui concerne le deuxième pilier, que les fonds de prévoyance soient gérés par des institutions ad hoc et que cette activité ne soit pas noyée dans celles de sociétés déployant d'autres activités d'assurance et de financement, avec tous les risques que cela implique, sans parler du manque de transparence qui en résulte.

La commission devrait, bien entendu, comprendre des représentants des partenaires sociaux afin de veiller à ce que les intérêts des assurés, principaux concernés, soient sauvegardés. Ceux-ci admettent de moins en moins d'être les simples spectateurs de la gestion calamiteuse de leurs cotisations. Il est devenu urgent, après les récents scandales qui ont ébranlé notre pays, que le Conseil fédéral prenne des mesures drastiques pour garantir un contrôle efficace des institutions sociales, mesures qui devraient ensuite être étendues aux principaux acteurs de l'économie suisse.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

La surveillance des assurances sociales est réglementée dans les différentes lois qui régissent celles-ci. Les autorités de surveillance sont :

- l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), chargé de la surveillance :

- des caisses de compensation AVS ;

- des offices AI ;

- des organes PC ;

- des assureurs qui pratiquent l'assurance-maladie sociale ;

- de la CNA ;

- des institutions de prévoyance actives au niveau national et des institutions de prévoyance d'organisations internationales ;

- les autorités cantonales, chargées de la surveillance des institutions de prévoyance actives aux niveaux cantonal et régional ;

- l'Office fédéral des assurances privées, qui exerce la surveillance sur les assureurs-accidents privés et les assureurs pratiquant l'assurance-maladie de droit privé ;

- le SECO, en qualité d'organe de surveillance des caisses de chômage ; et

- le Département fédéral de l'intérieur, chargé de la surveillance de l'assurance militaire.

Chaque fois que des sommes importantes liées à une assurance sociale doivent être gérées, un conseil d'administration composé d'experts et de partenaires sociaux (conseils d'administration de la CNA, du Fonds de compensation de l'AVS) est chargé de placer la fortune. Le Fonds de compensation de l'assurance-chômage est surveillé par la commission de surveillance de ce fonds, formée de représentants des partenaires sociaux, de la Confédération, des cantons et des milieux de la recherche. Dans la prévoyance professionnelle, chaque institution de prévoyance qui assure les salariés d'un seul employeur dispose d'un conseil de fondation constitué paritairement. Les institutions communes des associations professionnelles sont également gérées de façon paritaire. En revanche, pour ce qui est des fondations collectives, seules les différentes caisses de prévoyance qui y sont affiliées sont à l'heure actuelle et en règle générale gérées paritairement. Le Conseil national a toutefois décidé, dans le cadre de la 1re révision de la LPP, que la parité devait également être assurée à l'avenir au niveau de l'organe suprême des fondations collectives.

Le Conseil fédéral estime que cette structure de surveillance est, pour l'essentiel, appropriée, étant donné qu'elle tient compte des particularités des diverses branches des assurances sociales. On constate que les normes en matière de surveillance sont particulièrement efficaces lorsque la Confédération participe aux dépenses de l'assurance (AVS, AI, PC). Concernant le premier pilier, l'OFAS a la compétence d'édicter à l'intention des organes d'exécution des directives générales ou spécifiques et veille à une utilisation appropriée des moyens techniques.

À l'heure actuelle, seules les caisses-maladie reconnues, qui peuvent avoir différentes formes juridiques, pratiquent l'assurance-maladie sociale. Cette dernière étant financée selon un système de répartition - les primes encaissées servent directement à couvrir les dépenses -, les réserves disponibles sont relativement faibles (actuellement 15 % en moyenne des primes annuelles dues). Les caisses-maladie disposent aussi de provisions pour les prestations non payées des années précédentes. Les organes des caisses et l'organe de révision procèdent à un premier contrôle des placements effectués. Par ailleurs, les caisses-maladie sont tenues d'élaborer un règlement sur les placements et de le présenter à l'OFAS, qui l'examine en veillant notamment à l'équilibre de la répartition des risques. Sa fonction de surveillance permet par ailleurs à l'OFAS d'intervenir et d'édicter des directives. Lorsque les caisses ne respectent pas les directives ou les dispositions relatives au système financier, elles peuvent être punies d'une amende allant jusqu'à 5000 francs.

En outre, l'article 77 de la loi sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) oblige les assureurs sociaux à fournir aux autorités de surveillance les renseignements dont celles-ci ont besoin pour contrôler leur activité. Cette règle ne s'applique toutefois pas à la prévoyance professionnelle.

La prévoyance professionnelle est, quant à elle, soumise à un système de contrôle pyramidal comparable à celui de l'assurance-maladie : un expert indépendant reconnu est tenu de vérifier périodiquement si l'institution de prévoyance est en mesure de remplir en tout temps ses engagements et si ses dispositions réglementaires relatives aux prestations et au financement sont conformes aux dispositions légales. Un organe de révision procède par ailleurs à un contrôle annuel de la gestion, des comptes et des placements, puis envoie un double de son rapport à l'autorité de surveillance compétente.

Le Conseil fédéral estime donc que les instruments de surveillance existants sont suffisants. La création d'une commission de surveillance appelée à contrôler toutes les branches d'assurance ne serait pas judicieuse, puisque cette dernière ne tiendrait pas compte des particularités des différentes assurances sociales. En outre, l'entrée en vigueur de la LPGA ira dans le sens de la motion. En effet, l'article 76 de ladite loi prévoit que le Conseil fédéral surveille la mise en oeuvre des assurances sociales et qu'il en rend régulièrement compte.

Le Conseil fédéral a par ailleurs déjà accueilli favorablement les souhaits exprimés dans les motions de la CSSS-CR 02.3453 et du groupe PRD 02.3401, demandant d'avoir une vue d'ensemble du système de surveillance en vigueur dans la prévoyance professionnelle et, partant, d'améliorer les structures et les capacités de surveillance sur le plan fédéral. Le Conseil national a accepté ces deux motions le 3 octobre 2002.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.