Wortlaut

Ces derniers mois, plusieurs affaires regrettables ont défrayé la chronique au sujet du Corps diplomatique suisse à l'étranger. Parallèlement, la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) a examiné la politique du personnel de carrière du Département fédéral des affaires étrangères et a conclu que "l'appareil diplomatique et consulaire doit faire l'objet d'une réflexion en profondeur". Le groupe radical-démocratique invite le Conseil fédéral non seulement à prendre position de manière détaillée sur les problèmes soulevés par la CdG-N, mais également à répondre aux questions suivantes, qui développent en partie les points énoncés dans le rapport de la CdG :

1. Comment et avec quels moyens le Conseil fédéral peut-il assurer que des affaires comme celles impliquant l'ambassadeur suisse au Luxembourg ne se reproduiront plus ? Comment entend-il mettre en place un contrôle de sécurité plus efficace à l'égard du personnel ?

2. Dans quelle mesure est-il normal et juridiquement admissible que des membres du Corps diplomatique exercent des activités accessoires de nature professionnelle, privée ou politique ? Quelle est la pratique du département compétent en matière d'attribution d'autorisations ? Qui contrôle l'attribution d'autorisations et à l'aide de quels instruments ? Les rémunérations ne sont-elles pas assez conséquentes pour qu'on puisse interdire toute activité accessoire rémunérée ?

3. Où le Conseil fédéral situe-t-il les limites des activités privées de relations publiques des diplomates suisses ? Est-il disposé à édicter des directives s'y référant ? Quelles sont les règles en vigueur dans les autres États à ce sujet ?

4. Comment le Conseil fédéral juge-t-il le concours diplomatique sous sa forme actuelle ? Le système de sélection est-il toujours adapté ? Correspond-il aux exigences des procédures modernes d'"assessment"? Comment le Conseil fédéral peut-il garantir que le concours accorde une importance suffisante à l'exigence d'intégrité ?

5. Le plan de carrière des membres du Corps diplomatique est-il adapté aux nouvelles exigences ? Dans quelle mesure garantit-on et encourage-t-on, outre le perfectionnement professionnel, le développement de la personnalité, en Suisse et à l'étranger ?

6. Le Conseil fédéral juge-t-il satisfaisants la formation et l'engagement de personnes étrangères au corps et travaillant dans nos représentations à l'étranger au titre de spécialistes (p. ex. attachés militaires ou commerciaux, responsables de la migration, etc.)? Le Conseil fédéral estime-t-il que les techniques de sélection et de formation doivent faire l'objet de modifications et si oui, lesquelles ? Que pense le Conseil fédéral de l'engagement de davantage de spécialistes des secteurs susmentionnés et d'autres secteurs, p. ex. du secteur financier ? Ne serait-il donc pas judicieux d'examiner systématiquement les candidatures de spécialistes ne faisant pas partie du corps diplomatique ?

7. Dans quelle mesure fixe-t-on aujourd'hui des priorités politiques pour certaines représentations diplomatiques à l'étranger ? Examine-t-on régulièrement dans quels États l'ambassadeur est appelé à jouer un rôle prépondérant en lien avec les objectifs de la politique étrangère de la Suisse et, à l'inverse, dans quels États il suffirait de fournir les prestations consulaires ?

Begründung

Le groupe radical-démocratique se montre préoccupé par les événements qui ont eu lieu récemment dans certaines ambassades suisses à l'étranger ainsi que par la mauvaise presse qui a été faite à ce sujet. Étant donné que les membres du Corps diplomatique, et notamment les ambassadeurs, représentent le gouvernement suisse, constituant ainsi la "carte de visite de la Suisse" à l'étranger, ces dossiers doivent être examinés de plus près. Il n'est pas acceptable que de telles affaires soient considérées par le département compétent comme de simples "cas isolés": la crédibilité et l'image de la Suisse sont en jeu.

Le groupe radical-démocratique rejoint entièrement les conclusions du rapport de la CdG-N du 22 août 2002. La commission est d'avis que les questions soulevées dans le rapport doivent faire l'objet d'un examen en profondeur par le Conseil fédéral. En particulier, le groupe radical-démocratique souhaite qu'une plus grande attention soit accordée aux tâches que doivent remplir les représentations suisses à l'étranger, notamment à celles qui ont un rapport direct avec les objectifs de politique étrangère et de politique économique extérieure. En engageant de manière ciblée des spécialistes compétents, à l'intérieur comme à l'extérieur du Corps diplomatique suisse, dans les États importants du point de vue de la politique étrangère suisse, les intérêts politiques de notre pays à l'étranger pourraient être représentés au mieux. Dans le même temps, le plan de carrière des diplomates pourrait être amélioré et rendu plus transparent.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral comprend la préoccupation du groupe radical-démocratique et prend très au sérieux les incidents survenus au Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). Le Conseil fédéral estime toutefois que ces deux affaires, concernant les anciens ambassadeurs à Berlin et au Luxembourg - dans un cas comme dans l'autre, plus aucun rapport de travail ne les lie aujourd'hui à la Confédération - sont des cas isolés, qui ne sont en rien liés l'un à l'autre et qui ne permettent pas de tirer de conclusions quant à l'ensemble du personnel du DFAE. Ces affaires n'ont pas été minimisées par le Conseil fédéral, ni par le DFAE, mais ont au contraire conduit à la prise de vastes mesures de sensibilisation à titre préventif.

Le Conseil fédéral et le DFAE aborderont dans le détail le rapport de la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) dans le cadre de leur prise de position sur le sujet, et feront part de leurs recommandations en matière de politique du personnel pour les services de carrière et d'organisation du service extérieur du DFAE. Dans la mesure où l'interpellation soulève des questions qui concernent l'une ou l'autre des recommandations du rapport de la CdG-N, le Conseil fédéral renvoie également à sa prise de position détaillée sur le rapport, qui paraîtra encore avant la fin de l'année.

Le Conseil fédéral répond aux questions soulevées par l'interpellation comme suit :

1. Le Conseil fédéral ne saurait empêcher par un arsenal législatif, aussi strict soit-il, des infractions isolées aux règles de droit existantes. Les collaboratrices et collaborateurs du DFAE se voient en permanence rappeler les bases juridiques applicables en la matière et leurs devoirs à ce sujet, notamment lors de leur formation de base et de leur formation continue. La Direction compétente mène des campagnes de sensibilisation. La dernière communication à l'ensemble des collaboratrices et collaborateurs concernés du DFAE de par le monde remonte à la mi-septembre.

Les contrôles de sécurité s'agissant des personnes au DFAE sont menés conformément à la loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI ; RS 120) et à l'ordonnance du 19 décembre 2001 sur les contrôles de sécurité relatifs aux personnes (OCSP ; RS 120.4). Font l'objet de contrôles de sécurité relatifs aux personnes l'ensemble des collaborateurs et collaboratrices du service transférable des carrières diplomatique et consulaire, ainsi que tous les collaborateurs et collaboratrices des services généraux selon la liste de fonctions. Le contrôle est effectué par le service spécialisé du DDPS ; il a lieu tous les cinq ans. De l'avis du Conseil fédéral, le contrôle introduit au début de l'année 2002 par la nouvelle réglementation est efficace et performant.

2. Aux termes de l'article 91 de l'ordonnance sur le personnel de la Confédération (OPers ; RS172.220.111.3), l'exercice par un employé de la Confédération d'une activité accessoire, d'une charge publique ou d'une autre activité en dehors des rapports de travail, est soumis à autorisation, si cette charge ou activité est susceptible de compromettre ses prestations ou risque de générer un conflit avec les intérêts du service. Pour garantir une pratique uniforme en matière d'autorisations au sein du DFAE, les autorisations sont traitées de façon centralisée, sur la base des demandes, et vérifiées et attribuées par la Direction des ressources et du réseau extérieur. Dans les cas délicats, la décision est prise après consultation de la direction du département. La pratique des autorisations a de tout temps été menée de manière très restrictive. Au cours des quatorze dernières années, le département a accordé quinze autorisations d'exercice d'une activité accessoire, parmi lesquelles sept portaient sur la participation à des conseils d'administration et quatre sur l'enseignement de matières au niveau universitaire. Par ailleurs, dix autorisations ont été octroyées pour l'exercice d'une charge publique. À cet égard, il convient de souligner qu'aucun problème n'est apparu par le passé en relation avec les autorisations accordées. Comme l'ont montré les événements survenus ces derniers mois, des activités privées non autorisées ont donné lieu à des incidents fâcheux, qui portaient préjudice à la réputation de l'administration fédérale. Étant donné la situation, le chef du département a entrepris une vérification générale des activités accessoires du personnel des services de carrière.

La législation sur le personnel de la Confédération n'exclut pas tout exercice d'une activité accessoire lucrative. Le besoin ressenti par le personnel des services de carrière d'exercer des activités accessoires n'est de loin pas toujours une question de nature financière, mais répond au désir d'épanouissement d'intérêts personnels hors du cadre de travail quotidien. Dans les demandes d'autorisation pour une activité accessoire, il n'est pas question de rémunération, mais de l'exercice des droits garantis par la constitution aux employés de la Confédération, tels le droit à la liberté personnelle, à la liberté d'opinion et à la liberté d'association.

3. Les employés de la carrière diplomatique affectés à des tâches de sauvegarde des intérêts à l'étranger, y compris les chefs de mission, remplissent les tâches découlant de leurs fonctions dans l'État de résidence non seulement pendant les heures de travail, mais aussi en dehors de celles-ci. Pour cette raison, les dispositions d'exécution de l'ordonnance sur le personnel de la Confédération édictées par le département prévoient des devoirs particuliers, en matière de comportement et de fidélité, pour le personnel des services de carrière en poste à l'étranger (art. 132-148 Ô-OPers-DFAE ; RS 172.220.111.343.3). Cette catégorie de personnel doit s'efforcer de gagner par son comportement le respect des autorités et des ressortissants de l'État de résidence. Les employés affectés à l'étranger doivent, en particulier, s'abstenir, aux termes de l'article 133 Ô-OPers-DFAE, de toute déclaration qui pourrait avoir des effets préjudiciables sur la politique des autorités suisses.

Les limites des activités privées de relations publiques pour un diplomate suisse procèdent essentiellement du devoir de fidélité découlant de la législation sur le travail et énoncé à l'article 20 de la loi sur le personnel de la Confédération (LPers ; RS 172.220.1). Les limites de telles activités privées sont clairement délimitées pour les employés affectés à l'étranger : l'activité privée de relations publiques d'un diplomate suisse doit prendre fin là où les intérêts de la Confédération pourraient être lésés, par exemple parce que ladite activité pourrait être préjudiciable à la réputation de la Suisse à l'étranger ou des autorités fédérales, ou nuire à la défense des intérêts de notre pays.

Des dispositions similaires se retrouvent dans d'autres États. Celles-ci reposent soit sur un code de conduite, comme c'est le cas aux États-Unis, soit sur les devoirs de fidélité du personnel de la fonction publique prévus par la législation générale du travail ou par le droit de la fonction publique (comme p. ex. en République fédérale d'Allemagne).

4. Les systèmes de sélection actuels pour les services diplomatique et consulaire (dit concours), avec l'accent mis sur les compétences professionnelles et sociales, ont fait leurs preuves. Le concours diplomatique, élaboré avec soin et qui comprend deux étapes de sélection bien précises, restera à l'avenir encore un précieux instrument de recrutement, permettant au DFAE de sélectionner des candidates et candidats qui disposent de solides connaissances générales et d'une excellente capacité de résistance psychique et physique.

Le concours satisfait aux exigences d'une procédure de recrutement moderne, incluant en particulier des éléments d'"assessment". Le DFAE collabore étroitement, dans ce domaine, avec des conseillers externes. La deuxième étape, orale, des examens d'admission permet une étude détaillée de la personnalité et des compétences sociales de la candidate ou du candidat. Une séance de questions approfondie devant la commission d'admission, ainsi que des observations ciblées quant au comportement social et communicatif dans le cadre de situations simulées choisies spécialement à cet effet révèlent des facettes importantes de la personnalité des candidates et candidats. Le psychologue conseil du DFAE, qui est présent à la commission d'admission avec une voix consultative, procède quant à lui à une évaluation psychologique étendue sur la base d'un entretien personnel. Avant l'admission définitive d'un candidat, celui-ci est encore soumis à un examen portant sur la sécurité des personnes. Les instruments ci-dessus garantissent que la question de l'intégrité est suffisamment prise en considération.

5. Le schéma de déroulement des carrières, ainsi que la planification des carrières ont été revus lors de la mise en oeuvre de la nouvelle loi sur le personnel de la Confédération et reposent à présent sur des fondements complètement nouveaux. Tout au long de sa vie professionnelle, un membre de la carrière traverse à présent plusieurs étapes de développement sur le plan des compétences professionnelles et personnelles, en fonction de ses aptitudes et de son rendement, ainsi que des besoins du service. Les conditions à remplir pour passer à l'étape de développement supérieure sont notamment une évaluation positive des aptitudes par une commission de promotion, mais aussi par des "assessments", ainsi que la réalisation de différentes mesures de développement (cours de formation). Au cours des entretiens institutionnalisés de bilan des compétences, qui ont eux aussi été introduits par la nouvelle loi, le développement de la personnalité des collaboratrices et collaborateurs est dûment pris en compte.

6. Le DFAE affecte à la centrale et au service extérieur de nombreuses personnes étrangères au Corps diplomatique en qualité de spécialistes (centrale sans DDC : plus de 400 ; étranger : environ 80). Ce type d'affectation du personnel se justifie principalement là où des connaissances d'expert sont requises. Étant donné le rôle et les tâches particuliers qui incombent aux personnes étrangères au Corps diplomatique, les modules de formation et les cours destinés au personnel transférable et axés sur le DFAE n'ont dans ce domaine qu'une utilité limitée. Les spécialistes affectés à des missions à l'étranger possèdent, du fait du profil particulier auquel ils satisfont, des compétences très caractéristiques et spécifiques, qui répondent exactement au besoin du poste. La formation correspondante se fait de façon indépendante, à l'extérieur du DFAE, au sein des unités d'organisation compétentes. L'affectation de telles personnes est toutefois limitée à des postes de spécialistes à la centrale et auprès de missions de relativement grande taille. C'est ainsi que des spécialistes du secteur financier du Département fédéral des finances et de la Banque nationale ont été affectés à nos représentations de Washington et de Bruxelles (mission auprès de l'UE). L'envoi de spécialistes depuis la Suisse dans de petites représentations ne se justifie pas en raison des coûts qu'il engendre, dès lors que le volume des attributions dans le domaine de spécialité est tel que la charge de travail serait insuffisante. Au sein des nombreuses petites unités d'organisation du réseau de représentations, ce sont de ce fait les généralistes, pour l'essentiel des membres du Corps diplomatique, qui sont sollicités. Ceux-ci acquièrent, au cours de leurs nombreuses affectations dans les domaines les plus divers, l'expérience requise pour faire face à la multiplicité des tâches et pour pouvoir couvrir tous les aspects de la politique de sauvegarde des intérêts de la Suisse.

7. En établissant ses priorités de politique extérieure, le Conseil fédéral définit des objectifs et des points forts, lesquels sont constamment réexaminés (rapport sur la politique extérieure 2000). Dans le cadre des conventions d'objectifs conclues annuellement entre la centrale du DFAE et les missions, des points forts et des priorités spécifiques sont fixés pour chaque pays. Les ressources disponibles sont attribuées, en tenant compte des priorités qui ont été définies et en s'efforçant de rendre le réseau de représentations aussi efficace et rationnel que possible ; leur adéquation aux besoins est aussi constamment réévaluée. Nombreux sont les pays dans lesquels, aujourd'hui déjà, la Suisse ne dispose pas ou plus de missions, mais de consulats généraux (honoraires), généralement sans personnel de carrière. Si tel est le cas, ces représentations sont subordonnées à l'ambassade de Suisse dans un pays tiers par ce que l'on appelle la coaccréditation. À l'heure actuelle, la Suisse est représentée dans quelque 50 pays exclusivement par des consulats honoraires. Au Kazakhstan (coaccréditation de l'ambassadeur de Suisse en résidence à Moscou), la Suisse est représentée par un consulat général de carrière. À cela s'ajoutent les situations d'exception, à savoir les bureaux suisses de liaison à Ramallah (tenu par un collaborateur diplomatique) et à Bagdad (tenu par un collaborateur consulaire).

Réponse du Conseil fédéral.