Wortlaut

Plusieurs aides accordées par le Fonds monétaire international (FMI) à divers États du globe déclarés en cessation de paiement, aides d'un montant de plusieurs milliards de francs chacune, n'ayant apparemment pas permis de conjurer durablement la crise, le FMI étudie la possibilité de créer un "droit de faillite des États". Comme le FMI ne peut être à la fois créancier et juge, le but d'une telle faillite ne serait pas de déclarer insolvable un État qui se trouverait dans cette situation puisque cela reviendrait à le mettre sous tutelle financière. Le FMI entend bien plus créer un automatisme grâce auquel il pourrait revoir les conditions auxquelles États ou banques commerciales ont accordé des crédits à cet État avant qu'il ne fasse faillite, autrement dit rallonger unilatéralement les remboursements, dans le but évident d'obtenir plus rapidement et de manière plus autoritaire que par le passé un rééchelonnement de la dette de l'État en question.

Ce droit de faillite aurait donc des conséquences de poids sur les accords, publics ou privés, par lesquels nous avons accordé des crédits à des pays tiers. Il faut, à n'en pas douter, réévaluer la solidité de ces crédits.

Je demande donc au Conseil fédéral de bien vouloir répondre aux questions suivantes :

1. Quel est le montant total des crédits accordés par la Suisse aux États qui pourraient être touchés par les mesures découlant du droit de faillite des États que le FMI entend instaurer ?

2. Quels sont ces États ?

3. Que pense le Conseil fédéral de la solidité de ces crédits ?

4. Est-il en mesure d'indiquer le montant des crédits accordés par des banques commerciales suisses aux États en question ?

5. Que pense-t-il de la solidité des crédits accordés par les banques privées ?

6. L'instauration du droit de faillite des États envisagée par le FMI provoquera-t-elle un changement d'attitude de la Suisse envers lui ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le Fonds monétaire international (FMI) veille à la stabilité du système financier international et encourage un développement économique durable à l'échelle planétaire. Les crises économiques et financières doivent être évitées autant que possible, car elles peuvent faire régresser un pays de plusieurs années en quelques semaines, comme l'ont montré les événements récents survenus en Argentine. Malheureusement, il ne sera jamais possible d'empêcher complètement les crises de ce type. Dans de telles situations, il importe que toutes les parties concernées puissent recourir à une procédure adéquate visant la résolution de crises. L'architecture financière internationale comporte à cet égard une grave lacune, car il n'existe aucune procédure appropriée permettant de résoudre les problèmes d'insolvabilité d'un État. Le mécanisme de restructuration de la dette souveraine (MRDS) proposé par le FMI doit contribuer à combler cette lacune.

Le système financier international s'est profondément transformé au cours des vingt dernières années. Un certain nombre de pays émergents ont durablement accédé dans cet intervalle à une prospérité tout à fait nouvelle, rendue possible notamment par un financement avantageux sur le marché international des capitaux. Mais quelques-uns de ces marchés dynamiques ont aussi vécu des situations de crises économiques et financières sans précédent, qui ont douloureusement réduit à néant une partie des progrès réalisés. Le FMI est intervenu conformément à son mandat pour atténuer les répercussions de ces crises. Les expériences faites ont débouché sur un processus visant à réformer ce que l'on appelle l'architecture financière internationale.

La proposition d'instaurer un MRDS fait partie de ces réformes. Il a pour cible un problème bien spécifique : les marchés des dettes publiques, entrés dans une phase de globalisation à la fin des années quatre-vingt. Alors en plein essor, ces pays émergents ont eu la possibilité de lancer des emprunts publics sur le marché international des capitaux. Une nouvelle communauté de créanciers s'est ainsi rapidement constituée à l'échelle mondiale, depuis l'investisseur privé jusqu'aux caisses de pension en passant par les agents spécialisés dans l'achat de créances en souffrance. Cette possibilité d'émettre des emprunts d'État à l'échelle internationale a permis de répartir les risques sur un très grand nombre de créanciers privés. Ces investisseurs privés ont eux-mêmes bénéficié de cette diversification des risques et développé une multitude d'instruments de placement.

Si un État devient insolvable, cette situation pose un sérieux problème de coordination entre les multiples créanciers disséminés à travers le monde et détenant toutes sortes de titres de créance émis dans différents pays. Jusque dans les années quatre-vingt, les pays émergents avaient pu emprunter presque exclusivement auprès de grands consortiums bancaires de pays étrangers. Il était alors bien plus simple, en cas d'insolvabilité, de trouver une solution au cours de "tables rondes" réunissant une douzaine de créanciers tout au plus. Un organe informel ad hoc réunissant les grandes banques, le Club de Londres, avait été créé à cet effet. Mais au regard de la multitude de créanciers qui caractérise la situation actuelle, cet organe n'est plus approprié.

Le MRDS a pour objectif principal de surmonter l'obstacle que constitue, en cas d'insolvabilité d'un État, la coordination entre des créanciers privés répartis dans les quatre coins du monde. Il vise notamment à empêcher que certains créanciers peu coopératifs ne contrecarrent un accord de rééchelonnement de la dette. Il est arrivé tout récemment que des "fonds de placement vautours" (vulture funds) rachètent des créances en souffrance pour ensuite engager des actions en justice visant à recouvrer le montant de la dette initiale. Ces procès avantagent les plaignants par rapport aux autres créanciers, et l'on peut craindre une augmentation de ce comportement obstructif si de telles actions aboutissent. Le mécanisme de restructuration de la dette souveraine rendrait celles-ci impossibles.

Le MRDS se trouve encore à l'état de projet. Les nombreuses questions encore ouvertes seront prochainement examinées par le conseil d'administration du FMI et d'autres organes en vue de leur résolution. Certains éléments fondamentaux du MRDS sont toutefois déjà définis :

1. Le MRDS entre en action dès le moment où un pays doit interrompre le service de sa dette. Il est activé par le décret d'un moratoire (qui peut être temporaire), lequel protège à la fois les créanciers et le pays débiteur. Les créanciers n'ont pas à craindre d'être défavorisés par les actes d'autres créanciers. Par ailleurs, le moratoire procure au pays débiteur le temps de préparer les négociations de restructuration et un programme de relance économique. Après une période d'environ 60 jours, une majorité qualifiée de créanciers prend une décision sur la suite à donner au moratoire.

2. Une commission d'experts indépendants nommée par la communauté internationale suit les négociations de restructuration en qualité de médiatrice en cas de conflits entre les divers groupes de créanciers ainsi qu'entre créanciers et pays débiteur.

3. Le MRDS protège les intérêts des créanciers. Aucun d'entre eux ne doit bénéficier d'un traitement de faveur. On veille par ailleurs à ce que les autorités du pays débiteur gèrent la crise dans une perspective d'assainissement durable, donc sans soustraire ou détruire des valeurs patrimoniales.

4. Le MRDS permet d'obtenir de l'argent frais du secteur privé, ces nouveaux fonds bénéficiant d'un statut de créances privilégiées.

5. À la fin des négociations, une majorité qualifiée de créanciers statue sur le réaménagement de la dette.

Bien que l'instauration du MRDS nécessite une modification des statuts du FMI, celui-ci n'en tirera pas de nouvelles compétences en cas d'insolvabilité d'un État. Mais son expertise de la situation économique et de la politique menée par un pays déterminé sera perçue de manière un peu différente, en raison de l'importance qu'elle revêt pour une analyse pertinente de l'endettement à long terme du pays en question. Car c'est ce profil qui déterminera en fin de compte l'ampleur de la restructuration nécessaire. Le FMI n'a pas qualité de créancier dans le cadre du MRDS, mais les crédits qu'il octroie doivent être prévisibles et limités en raison de leurs incidences sur la dette globale.

Les réponses aux questions de l'auteur de l'interpellation sont données ci-dessous.

1.-3. Pour les créances entre États, il existe depuis longtemps un organe chargé de négocier les rééchelonnements de dettes : le Club de Paris. Le mécanisme de restructuration proposé par le FMI ne devrait pas porter atteinte aux objectifs, aux règles et au mode de fonctionnement du Club de Paris.

C'est dans le cadre du Club de Paris que l'on restructure les créances de la Confédération à l'égard de pays en difficulté sur le plan financier. Le Club de Paris s'emploie à trouver une solution qui soit acceptable pour tous les pays concernés. C'est ainsi que l'on prend aussi en considération les intérêts financiers des pays créanciers, dont la Suisse. La majeure partie des créances publiques que la Suisse détient vis-à-vis de pays étrangers concernent le fonds de garantie contre les risques à l'exportation, avec un montant qui s'élevait à 2,6 milliards de francs à fin 2001. Les accords de rééchelonnement de dettes prévus dans ce cadre sont pour la plupart honorés intégralement.

4./5. Le MRDS vise à permettre que les dettes d'un État soient négociées auprès des créanciers privés. C'est pourquoi l'insolvabilité d'un État étranger affecterait les particuliers et les entreprises suisses qui ont accordé des crédits à cet État ou qui détiennent des titres d'emprunt de celui-ci. Il n'existe pas de statistique séparée concernant le volume de ces investissements dans d'autres pays.

Si un pays recourt au MRDS, tous ses créanciers privés sont liés par la procédure ainsi déclenchée. Les créanciers n'ont pas le droit d'agir en justice tant que le moratoire est valide. Celui-ci peut être prolongé par décision d'une majorité de créanciers. Comme une situation d'insolvabilité implique que toutes les créances ne peuvent pas être honorées, la restriction imposée au niveau juridique constitue un facteur de sécurité : elle permet d'éviter qu'un petit nombre de créanciers voient leurs prétentions être satisfaites à 1,0 %, au détriment des autres créanciers.

6. La Suisse approuve le projet du FMI de créer un MRDS. Compte tenu de la globalisation des dettes de nombreux pays, l'existence d'une procédure définie pour la négociation des dettes est très importante en cas de crise. Il convient d'éviter de mettre en place une procédure permettant l'insolvabilité "stratégique", c'est-à-dire une restructuration de dettes par commodité. Le MRDS restera une option très douloureuse que n'importe quel pays souhaitera éviter.

L'idéal serait que le MRDS ait des effets préventifs : l'anticipation de sa mise en oeuvre pourrait inciter à régler, voire à empêcher les problèmes d'endettement.

Parallèlement à la question du MRDS, la Suisse approuve et suit les initiatives visant à inscrire des clauses collectives de négociation dans les accords d'emprunt. Cette possibilité de renégociation décentralisée des conditions de paiement complète le MRDS de manière très utile. Il importe dans tous les cas que la définition des dispositions contractuelles incombe aux créanciers et aux débiteurs directement concernés.

Réponse du Conseil fédéral.