Wortlaut

Ces dernières années, les effectifs des secrétariats généraux des sept départements ont considérablement augmenté. À ce sujet, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. J'invite le Conseil fédéral à nous indiquer quelle a été l'évolution des effectifs dans chacun des sept départements de l'administration pour les dix dernières années (comparaison 1991-2001 en chiffres absolus, avec l'évolution en %).

2. Pourquoi le gouvernement associe-t-il de plus en plus à ses travaux les états-majors des départements, au lieu de consulter les organes de décision et d'exécution (à savoir les offices ainsi que leurs divisions et sections)?

3. Que pense le Conseil fédéral des doublons, des problèmes de coordination, de la concurrence et des querelles intestines existant entre les états-majors des départements et les offices fédéraux compétents ainsi qu'au sein même des états-majors ?

4. La pratique consistant à engager, dans les états-majors des départements, de plus en plus de personnes venues de l'extérieur (Quereinsteiger) et de généralistes qui n'ont jamais travaillé dans des organes de décision et d'exécution a-t-elle fait ses preuves ?

Begründung

Dans les années nonante, les effectifs des états-majors des départements ont fortement augmenté. Dans certains départements, des tâches spécialisées et surtout la préparation des décisions politiques sont confiées aux secrétariats généraux, et non plus aux offices. De fait, ces derniers, qui en règle générale sont pourtant plus qualifiés et plus proches des réalités, notamment de l'exécution des décisions, sont de moins en moins sollicités pour la préparation des décisions.

Dans beaucoup de secrétariats généraux, des spécialistes ont été engagés dans chaque grand domaine du département pour traiter des dossiers spécifiques et assurer les travaux de préparation des décisions, parallèlement aux offices fédéraux. Cette pratique crée d'innombrables doublons et problèmes de délimitation des compétences, appelle la tenue de longues réunions de coordination et génère un esprit de concurrence ainsi que des conflits de pouvoir. Forts d'un accroissement démesuré de leurs effectifs, les états-majors essaient de se faire remarquer et de se rendre indispensables en intervenant autant que possible, créant une situation de concurrence avec les offices.

Il existe bien sûr des raisons à la concentration du savoir-faire spécialisé dans les secrétariats généraux, mais l'efficacité du système doit être réexaminée, et la question des doublons et des problèmes de coordination doit être traitée par le gouvernement. Il est parfaitement compréhensible que les chefs de département s'entourent autant que possible de personnes issues de leurs propres rangs ; néanmoins, la question de la perte d'efficacité mérite d'être posée si les offices sont progressivement amenés à devenir de simples organes d'exécution. Or, ils devraient être à nouveau associés à l'élaboration des politiques et à la préparation des décisions. L'expérience montre que la qualité des décisions n'est pas meilleure lorsque les états-majors et leurs généralistes assument ces fonctions.

Je réclame expressément que les futures études et expertises nécessaires ne soient plus réalisées par des entreprises externes de conseil, car l'accroissement des effectifs des états-majors a bien souvent été le résultat de leur travail. Ces dernières années, la tendance de la plupart des entreprises de conseil en matière d'organisation et de management était à la hiérarchisation de la prise de décisions au sein des états-majors. Par la présente interpellation, je demande donc que le gouvernement procède lui-même à cet examen et ne délègue plus cette tâche à des entreprises privées de conseil.

Stellungnahme des Bundesrates

L'augmentation du nombre de collaborateurs des secrétariats généraux correspond à l'accroissement des tâches incombant à ces unités administratives. Conformément à l'art. 41, al. 1er, de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (RS 172.010), les secrétariats généraux assument à l'heure actuelle des tâches plus vastes que celles qui incombent normalement à un état-major. Cette évolution est notamment due aux centralisations et aux transferts d'unités administratives effectués dans le cadre de grands projets de réformes (RVR NOVE Due, NOVE-IT, mesures de libéralisation touchant les CFF, la Poste, Swisscom, etc.). Comparer les effectifs des secrétariats généraux de 1991 avec ceux de 2001 ne permet donc pas de tirer des conclusions valables. Pour répondre aux différentes questions posées dans l'interpellation, le Conseil fédéral s'est concentré sur l'évolution survenue au niveau des états-majors au sens strict du terme (conseillers spécialisés, rapporteurs et responsables de la communication). Il faut cependant faire remarquer qu'il n'est pratiquement pas possible de donner une définition précise d'un état-major.

Il s'avère que l'augmentation des effectifs des états-majors n'est pas un phénomène inhérent à l'administration fédérale. Celui-ci touche également le secteur privé et s'explique par le fait que les processus de travail et les tâches à remplir sont devenus de plus en plus complexes durant la dernière décennie. Il est donc indispensable de favoriser la coordination et de renforcer les échanges entre différents domaines qui évoluaient auparavant indépendamment les uns des autres. Les fonctions ayant trait à la coordination, au controlling et à la communication sont en règle générale assumées par les états-majors de direction. À notre époque, le gouvernement et les départements ne peuvent pas non plus se passer d'un tel dispositif.

Voici les réponses que donne le Conseil fédéral aux questions posées dans l'interpellation :

1. L'évolution des effectifs des états-majors au sens strict du terme se présente ainsi :

- DFAE : 1991, 7 effectifs (28,6 %); 2001, 9 effectifs (0,3 %);

- DFI : 1991, 10 effectifs (moins 20 %); 2001, 8 effectifs (0,4 %);

- DFJP : 1991, 7,8 effectifs (51,3 %); 2001, 11,8 effectifs (0,6 %);

- DDPS : 1991, 8 effectifs (112,5 %); 2001, 17 effectifs (0,1 %);

- DFF : 1991, 4 effectifs (1,5 %); 2001, 9 effectifs (0,1 %);

- DFE : 1991, 7 effectifs (28,6 %); 2001, 9 effectifs (0,8 %);

- DETEC : 1991, 5 efffectifs (60 %); 2001, 8 effectifs (0,6 %).

Pour analyser ces chiffres, il convient de tenir compte des particularités des différents départements :

- Des thèmes prioritaires au niveau politique tels que l'asile, la sûreté intérieure, la formation ou la politique budgétaire génèrent nombre d'interventions parlementaires et de projets à soumettre en votation et davantage de travail en matière de relations publiques.

- Les tâches interdépartementales, telles que celles qui touchent à la politique étrangère, aux finances, au personnel, à l'informatique et aux constructions nécessitent davantage de travail de coordination au niveau du département concerné.

- La structure des départements a une influence directe sur leurs états-majors (structure décentralisée ou structure centralisée, nombres d'offices à gérer et d'entreprises liées à la Confédération avec lesquelles le département doit collaborer, etc.).

- Suite à la libéralisation de certaines ex-régies fédérales, les départements et leurs états-majors ont dû assumer de nouvelles tâches de contrôle.

- Il arrive aussi que des tâches d'état-major centrales soient assumées par un office d'état-major proprement dit, comme c'est le cas par exemple au DDPS avec l'État-major général.

2. Il est erroné de prétendre que le gouvernement associe de plus en plus à ses travaux les états-majors des départements. Ces derniers constituent plutôt un instrument moderne permettant aux responsables politiques de gérer les organes d'exécution et de décision de manière professionnelle. Et ce sont également ces organes qui se chargent de manière prépondérante de l'élaboration des projets politiques de base et de leur mise en oeuvre.

3. Le Conseil fédéral ne fait pas la même analyse que l'auteur de l'interpellation. Les états-majors, et c'est en cela qu'ils sont utiles, ont justement pour tâche d'empêcher les doublons en amont et d'assurer la coordination des dossiers interdépartementaux. Le Conseil fédéral considère qu'ils remplissent efficacement leur mission. Il est vrai qu'il existe une certaine concurrence entre l'état-major et les organes de décision et d'exécution, mais celle-ci n'est pas forcément mauvaise.

4. La pratique consistant à engager, à l'échelon des départements, des personnes venant de l'extérieur (Quereinstieger) et des généralistes, en plus des spécialistes issus des offices, a fait ses preuves. Dans tous les départements, on veille à maintenir un certain équilibre entre ces trois types de collaborateurs. Lorsqu'il s'agit de choisir un nouveau collaborateur, ce sont en premier lieu les compétences requises pour le poste mis au concours qui priment dans la procédure de sélection, comme c'est d'ailleurs également le cas dans les offices.

Réponse du Conseil fédéral.