Wortlaut

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Sur quelle base légale fonde-t-il la compétence (contestée par d'éminents juristes) qui l'autorise à appliquer de façon anticipée l'accord avec l'Allemagne ?

2. Est-il conscient du fait que, si l'OFAC a rejeté (malgré les violations de diverses dispositions de la LPE dénoncées par l'OFEFP) les recours contre le nouveau règlement d'exploitation, c'est essentiellement sous prétexte que le Conseil fédéral avait ordonné l'application anticipée de l'accord précité ?

3. Comment l'accord avec l'Allemagne et son application anticipée sont-ils conciliables avec le fait qu'une interdiction des vols de nuit d'une durée adéquate s'impose non seulement en vertu des prescriptions de la LPE, mais aussi des articles 8 et 13 de la CEDH (cf. affaire Hatton c. Royaume-Uni)?

4. Comment le Conseil fédéral justifie-t-il le fait que, suite à l'accord avec l'Allemagne, la population suisse se voit aussi privée de la possibilité de s'adresser aux tribunaux allemands en ce sens que ceux-ci refusent d'examiner, quant au fond, des plaintes en matière de nuisances sonores et de discrimination sous prétexte que le Conseil fédéral estime qu'il peut être raisonnablement exigé de la population suisse d'accepter la situation, telle qu'elle se présente concrètement ?

5. Le résultat des accords bilatéraux ne garantit-il pas suffisamment (contrairement aux attentes) l'accès de la Suisse à l'espace aérien des États limitrophes (sans qu'il faille conclure des traités qui désavantagent massivement la population suisse)?

Begründung

Suite à l'accord avec l'Allemagne ou, plus précisément, à son application anticipée, la région à l'est de l'aéroport de Zurich, notamment, est - ce qui est nouveau - déjà soumise à de graves nuisances sonores ou s'attend à les voir encore s'aggraver.

Non seulement diverses communes nouvellement concernées subissent des nuisances sonores dépassant les valeurs limites prévues (avec les graves conséquences que cela entraîne au regard de la LAT), mais - ce qui est plus grave - la population suisse est fortement discriminée - surtout à cause de la réglementation des vols du week-end - par rapport à la population allemande résidant de l'autre côté du Rhin (durée d'interdiction des vols de nuit : 13 heures en Allemagne, 5 heures et demi en Suisse). En outre la région concernée en Suisse est beaucoup plus densément peuplée que la région voisine de la Forêt-Noire, et elle est bien plus fortement affectée en raison des altitudes de vol.

La Convention de Chicago et les Accords bilatéraux avec l'UE devraient suffire pour garantir nos liaisons aériennes. Sous l'angle de l'examen, par un tribunal, des nuisances excessives, des aspects liés à la sécurité et des discriminations manifestes, il vaudrait donc mieux renoncer à conclure un accord bilatéral supplémentaire sur le transport aérien plutôt que d'en conclure un mauvais.

La ratification de l'accord avec l'Allemagne, le cas échéant, risque d'avoir aussi des conséquences pour les autres aéroports de Suisse.

Stellungnahme des Bundesrates

1. S'agissant de l'application anticipée d'un accord international, la Suisse a toujours considéré qu'elle peut être soit prévue directement dans l'accord, soit ordonnée unilatéralement par le Conseil fédéral, conformément au droit constitutionnel, dans l'exercice de ses prérogatives et de sa responsabilité en matière de politique étrangère (art. 184 al. 1er de la Constitution fédérale). En ce qui concerne l'accord avec l'Allemagne, cette application anticipée est expressément prévue à l'article 16 dudit accord.

Comme le précisait déjà le message relatif à l'accord, celui-ci n'a pu être mis au point qu'à condition que soient octroyés certains allègements immédiats pour le sud de l'Allemagne. L'Allemagne a posé cette exigence avant tout en contrepartie des longs délais de transition nécessaires pour traduire dans les faits la règle des 100 000 approches, à laquelle la Suisse tenait. L'application prématurée de certaines dispositions d'un accord est possible selon la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (RS 0.111). De surcroît, selon une pratique de longue durée et incontestée, le Conseil fédéral peut, en vertu de ses prérogatives et de sa responsabilité en matière de politique étrangère, ordonner l'application provisoire d'un accord quand la protection d'intérêts suisses ou le caractère particulièrement urgent l'exigent et qu'il est impossible de suivre la procédure d'approbation parlementaire ordinaire. Cette compétence découle de l'art. 184, al. 1er, de la Constitution fédérale, sans qu'une réglementation à l'échelon de la loi soit requise (cf. le rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 7 mai 1999 ; FF 1999 4492). Une démarche de ce type n'entrave aucunement la compétence parlementaire en matière d'approbation parce que l'application provisoire d'un traité international peut être interrompue à tout moment conformément à l'article 25 de la Convention de Vienne. Cela garantit que la Suisse ne se lie pas à plus long terme et de manière définitive sans que le traité soit approuvé selon la procédure normale et, le cas échéant, soumis au référendum en matière de traité international.

2. Le règlement d'exploitation de l'aéroport a dû être modifié pour que les mesures anticipées prévues par l'accord puissent être mise en oeuvre. L'adaptation s'est déroulée selon la procédure ordinaire prévue par la législation aéronautique. Les effets sur l'environnement ont fait l'objet d'un rapport d'impact, procédure dans laquelle l'OFEFP s'est également exprimé en tant qu'organe compétent en matière de protection de l'environnement. Dans ce contexte, l'un des aspects essentiels est que les approches depuis l'est ne constituent qu'une solution provisoire. Lors de l'évaluation des intérêts en présence, ceux concernant le maintien d'une exploitation réglementaire ont prévalu contre ceux invoqués dans les oppositions contre une modification du règlement d'exploitation. À notre avis, cette manière de faire était correcte. Relevons en outre que les procédures de recours contre la décision d'approbation sont encore en suspens devant les tribunaux.

3. En réalité, les nuisances sonores durant la nuit revêtent une importance particulière. La question qui se pose est celle de savoir si la Suisse peut maintenir aussi restreintes que possible, comme c'était le cas avant l'entrée en vigueur de la réglementation des vols de nuit, les zones touchées par le bruit nocturne en faisant décoller et atterrir les avions par le nord ; dans un tel cas, l'Allemagne est également concernée. L'accord a permis de régler de manière globale les questions litigieuses avec l'Allemagne. En règle générale, les approches de nuit au-dessus du territoire allemand ne sont plus autorisées.

Cela ne change toutefois rien au fait que les réglementations appliquées à Zurich aux vols de nuit soient toujours des plus sévères dans le but de ménager le plus possible la population.

Force est de constater que le cas de l'aéroport de Zurich est très différent de l'affaire Hatton contre le Royaume-Uni. En comparaison internationale, la période de repos nocturne à l'aéroport de Zurich est très longue, surtout si nous la comparons à celle qui prévaut notamment à London Heathrow, dont l'exploitation est assurée de manière continue. Quant aux conditions générales d'exploitation de l'aéroport de Zurich, elles sont quasiment toutes très différentes de celles qui étaient à l'origine de l'affaire Hatton contre le Royaume-Uni.

4. L'auteur de l'interpellation se réfère probablement à la décision prise par le Tribunal administratif du Land de Bade-Wurtemberg, le 24 octobre 2002. Le tribunal devait se prononcer sur les recours déposés par la société exploitant l'aéroport et la compagnie Swiss International Air Lines Ltd, demandant que l'effet suspensif soit appliqué à la réglementation des vols durant la nuit et les week-ends. Le tribunal a examiné sous différents aspects juridiques s'il y avait une violation manifeste du droit. Il a tranché cette question par la négative. Dans sa décision, il n'a mentionné que marginalement les explications que nous avions données dans le message relatif à l'accord aérien. Il a relevé également que le Conseil fédéral suisse avait admis qu'il n'y avait pas de violation manifeste du droit aérien international. De plus, il a cité les propos de l'OFAC selon lesquels la réglementation des vols les week-ends était réalisable, ainsi que le rapport de l'OFEFP sur l'introduction de ce régime de vols. Ces références sont certes pertinentes, mais elles n'ont pas joué de rôle déterminant dans la décision du tribunal. Celle-ci n'est qu'un verdict intermédiaire, car la décision finale est tombée le 23 janvier 2003. Les plaintes déposées par l'aéroport et la compagnie Swiss ont été rejetées. Les considérants du jugement ne sont pas encore disponibles.

5. L'accord bilatéral conclu entre la Suisse et la CE garantit en premier lieu l'accès au marché européen du transport aérien. L'accord avec l'Allemagne ne limite ni l'accès au marché, ni les droits de trafic. En ce qui concerne l'aéroport de Zurich, il ne modifie que la procédure d'approche nécessaire à l'exercice de ces droits. Par ailleurs, il n'est pas évident que l'on puisse trouver dans le droit communautaire des réponses à la question des approches depuis le nord en direction de Zurich. Comme le mentionnait le message sur l'accord aérien, il est établi que l'approche de l'aéroport de Zurich est possible sans passer par l'Allemagne, sauf si des conditions météorologiques particulières l'exigent. Il s'agit donc moins d'une question d'accès à un espace aérien étranger que de celle de la répartition des vols en phase d'approche et de décollage de l'aéroport. La Suisse ne peut l'ignorer.

Réponse du Conseil fédéral.