Wortlaut

Les directeurs de la Rentenanstalt ont systématiquement abusé du fait qu'ils géraient une fortune s'élevant à plusieurs milliards de francs pour s'enrichir personnellement sur le dos de l'entreprise et des assurés. Il existe des indices tendant à prouver que d'autres instituts financiers s'adonnent aux mêmes pratiques ou les tolèrent.

1. Le Conseil fédéral a-t-il fait en sorte que les autres instituts financiers qui travaillent dans la branche ou dans une branche apparentée fassent l'objet d'une enquête ? Dans la négative, va-t-il le faire ?

2. Les directeurs de la Rentenanstalt qui ont réalisé des gains grâce à la LTS, à l'évidence sans prendre de risques pour eux-mêmes, seront-ils tenus de restituer les millions qu'ils ont usurpés ?

3. De quels moyens juridiques la Confédération ou les assurés lésés disposent-ils pour intenter une action contre les auteurs de ces abus ?

4. Les administrateurs ou les fondés de pouvoir des caisses de pensions autonomes peuvent eux aussi s'enrichir personnellement en pratiquant le "front-running", les affaires à tiroirs (Schubladengeschäfte), etc. Le Conseil fédéral va-t-il combattre ce genre d'abus ? Si oui, comment ?

5. Pense-t-il, comme moi, que des abus sont aussi possibles sans cadre juridique comme la "Long Term Strategy (LTS)"? Comment peut-on, selon lui, lutter contre les délits d'initiés qui sont commis au moyen de versements et de prélèvements effectués à partir de comptes privés ?

6. Dans le secteur de la prévoyance professionnelle, il y a un certain nombre de règles de conduite que les caisses se sont librement fixées et une série d'organisations qui prétendent toutes innover dans leur domaine. Or, vu le petit nombre des personnes impliquées dans ces abus, on court le risque qu'elles se protègent les unes les autres. Quelles mesures légales aussi bien qu'organisationnelles le Conseil fédéral peut-il prendre pour empêcher les collisions d'intérêts ?

7. Dans les institutions de prévoyance de petite taille ou de taille moyenne, les membres du conseil de fondation ne sont pas toujours choisis pour leur seule compétence. Les personnes choisies sont, en raison du métier qu'elles exercent, parfois très dépendantes de leur employeur, ce qui les empêchera de défendre les intérêts de la caisse lorsqu'il s'agira, par exemple, de régler la répartition des bénéfices qu'elle aura obtenus. Ce sera pire encore si le patron siège au conseil de fondation et s'adjoint des pseudo-experts en assurances qui lui sont très proches. De quels moyens juridiques les assurés ou les membres du conseil de fondation disposent-ils a) dans les caisses autonomes et b) dans les fondations collectives pour s'opposer à une répartition des excédents qu'ils jugent injuste ?

8. La lutte contre les abus n'a pas fonctionné malgré les règles de conduite que la branche s'est librement fixées. La loi sur les bourses et le commerce des valeurs mobilières a réglé le devoir de loyauté du négociant. De nouvelles dispositions y seront ajoutées avec la première révision de la LPP. Que pense encore faire le Conseil fédéral sur le plan légal pour protéger les assurés des margoulins ?

Begründung

Le Conseil fédéral écrivait ceci en 1996 : "L'enrichissement personnel de personnes responsables de caisses de pension ne peut être jugé qu'en se fondant sur le Code civil ou le Code pénal ainsi que, le cas échéant, sur l'art. 76, al. 4, LPP. L'usage a mis en évidence l'existence de lacunes faute d'états de faits constitutifs d'une infraction." Depuis lors, les années ont passé, et les gestionnaires de la fortune des salariés ont su tirer parti de toutes les lacunes de la loi pour s'enrichir honteusement. Ce qui s'est passé à la Rentenanstalt est scandaleux, et tout porte à croire qu'il ne s'agit pas d'un cas isolé. Nous attendons du Conseil fédéral qu'il agisse désormais résolument en barrant la porte à tous les gestionnaires indélicats et en sanctionnant sévèrement leurs agissements.

Stellungnahme des Bundesrates

1. L'Office fédéral des assurances privées (OFAP) a fait procéder à une enquête pour établir si d'autres assurances ont aussi pratiqué ce genre d'affaires. Cet office s'est adressé aux présidents de toutes les institutions d'assurance ayant leur siège en Suisse par lettre du 8 novembre 2002. Toutes les sociétés de révision de ces institutions ont reçu la même lettre. L'OFAP, en sa qualité d'autorité de surveillance sur les institutions d'assurance privées, a demandé dans cette lettre s'il existe, parmi les autres institutions d'assurance qui relèvent de sa surveillance, des sociétés d'investissement comparables à celles de "Long Term Strategy" (LTS). L'OFAP a évalué les réponses reçues - plus de 200 ; ce qui lui a permis de constater que les autres institutions d'assurance ne disposent pas de supports d'investissement comparables à la LTS.

2. Cette question porte sur une procédure en cours. Les enquêtes menées par l'OFAP visent en particulier à savoir si des prescriptions légales ont été violées et si la Rentenanstalt peut exiger des directeurs dont les fonds étaient gérés par LTS la restitution des gains qu'ils ont réalisés. Ces enquêtes ont bien progressé. L'OFAP informera probablement l'opinion publique vers la fin mars.

3. L'OFAP veille, en vertu de l'article 10 de la loi fédérale du 23 juin 1978 sur la surveillance des institutions d'assurance privées (LSA), à ce que les assurances qui exercent leur activité en Suisse offrent la garantie nécessaire aux assurés en ce qui concerne leur solvabilité, leur organisation et la gestion de leurs affaires. L'autorité de surveillance prend les mesures qui s'imposent lorsque ces exigences ne sont plus satisfaites. En outre, l'OFAP contrôle si les prescriptions légales du droit de la surveillance et du droit des assurances privées sont respectées et il intervient conformément à l'art. 17, al. 2, LSÀ quand une situation préjudiciable aux assurés se présente. Si les assurés ont subi des préjudices dus à des abus, ceux qui ont causé ce préjudice au mépris de la loi sont par principe tenus à réparation. Il convient par ailleurs d'examiner si quelqu'un s'est éventuellement rendu punissable pour raison d'abus de confiance qualifié (art. 138 ch. 2 CP), de gestion déloyale (art. 158 CP), de ce que l'on appelle communément un délit d'initiés (art. 161 CP) ou encore de manipulation de cours (art. 161 CP).

4. Le Conseil fédéral soutient l'introduction d'un article particulier, tel qu'il a été discuté dans le cadre des délibérations parlementaires concernant la première révision LPP : l'article 53a LPP doit créer une base juridique pour les dispositions destinées aux personnes qui gèrent les placements et l'administration de la fortune de prévoyance. Ces personnes auront aussi l'obligation de publier les avantages financiers qu'elles obtiendront en relation avec leur activité pour l'institution de prévoyance (version du Conseil des États du 28 novembre 2002). Le droit actuel permet déjà, par le biais de dispositions contractuelles, de contraindre les administrateurs et les mandataires à cette publication. Le Conseil fédéral considère cependant qu'il est judicieux de créer sur une base légale des normes minimales de portée générale dans ce domaine. Lors de l'élaboration des dispositions d'exécution, il collaborera avec les milieux intéressés, notamment avec les partenaires sociaux et les spécialistes, pour s'assurer que la disposition précitée pourra être mise en application le plus efficacement possible. Dans ce contexte, il tiendra compte des travaux sur la surveillance du marché financier pour que cette réglementation soit cohérente. Le Conseil fédéral est disposé à examiner si un renforcement des normes pénales en vigueur dans ce domaine (voir ch. 5) est nécessaire. La publication au sens de l'article 53a LPP, adopté par le Conseil des États, permettra à l'organe paritaire de mieux assumer sa tâche de contrôle. Ce nouvel article facilitera la poursuite pénale dans la mesure où il définit les obligations auxquelles doivent se soumettre les personnes qui gèrent la fortune des institutions de prévoyance. Il sera dès lors possible de déterminer s'il y a non-respect de ces obligations, condition préalable à la punissabilité des abus.

Le Conseil national et le Conseil des États ont aussi, à l'occasion de la première révision LPP, ajouté à l'article 53 un alinéa 5, qui étend explicitement la fonction d'organe de contrôle à la surveillance du devoir de loyauté des gestionnaires de la fortune.

5. Le Conseil fédéral est conscient que le risque d'abus au profit du gestionnaire existe dans tous les domaines dans lesquels des personnes administrent la fortune de tiers et que les abus peuvent adopter des formes diverses et constamment renouvelées. S'agissant des sanctions, l'État doit cependant pouvoir s'appuyer sur des bases légales concrètes. Si une personne porte atteinte à la fortune d'une institution de prévoyance, elle peut être poursuivie pour gestion déloyale (art. 158 CP). Si la preuve du dommage ne peut être apportée, une personne qui a abusé de sa fonction en tant "qu'organe ou fonctionnaire" à son propre profit peut être poursuivie selon les dispositions pénales de la LPP (art. 76, 4e paragraphe).

S'agissant des fondations de placement actives dans le domaine de la prévoyance professionnelle, l'OFAS recommande à celles-ci de prévoir dans leurs statuts que les membres de direction soient personnellement et économiquement indépendants des fournisseurs de placements ou de prestations. Lorsque ce n'est pas le cas, il y a lieu d'établir par voie contractuelle ou réglementaire une réglementation définissant les compétences, les responsabilités, les rapports de subordination et les contrôles, de telle sorte que les conflits d'intérêts potentiels soient réduits au minimum et que leur traitement soit réglementé.

Le Conseil fédéral est disposé à examiner s'il est nécessaire d'édicter des directives pour améliorer dans ce domaine la lutte contre les abus et les conflits d'intérêts en se fondant sur les bases légales en vigueur.

Concernant la surveillance des institutions d'assurance, voir les considérations du chiffre 3.

6. Les institutions de prévoyance sont responsables d'une fortune importante. Celle-ci doit être gérée dans l'intérêt des assurés. Pour que cet objectif soit atteint, le secteur privé a introduit un "code de déontologie dans le domaine de la prévoyance professionnelle", édité par la fondation du même nom dont le siège est à Zurich. Le Conseil fédéral salue cette initiative, tout en sachant que l'adhésion à ce code est facultative et que les possibilités de sanctions sont limitées.

La plupart des institutions de prévoyance étant de petites unités organisationnelles, le respect et la mise en application de l'article 49a OPP 2 sous leur responsabilité est de la plus grande importance. La surveillance du placement de la fortune est donc une tâche majeure de l'institution de prévoyance qui doit être réglée en conséquence au plan organisationnel. Il va de soi que des conflits d'intérêts peuvent surgir (voir les considérations des ch. 4./5. pour les mesures visant à les éviter).

7. Le Conseil fédéral est conscient des difficultés qui peuvent surgir lors de la mise en oeuvre de la gestion paritaire de l'institution de prévoyance, et il a fait de l'amélioration de la parité l'un des objectifs de la première révision LPP. Il avait proposé, dans le projet de première révision de la LPP, que les représentants des salariés et des employeurs puissent se faire conseiller et représenter pour des affaires importantes. Cette manière de procéder devait garantir que les membres de l'organe paritaire puissent s'appuyer sur des spécialistes neutres. Cette solution a cependant été déclarée non praticable au cours de la discussion et a donc été abandonnée. Le Conseil fédéral a soutenu dans les délibérations ultérieures les efforts visant à améliorer la gestion paritaire dans la prévoyance professionnelle, et il continuera de les soutenir, ne fût-ce que pour renforcer la fonction de contrôle de l'organe paritaire, les avis étant quasiment unanimes sur son importance.

a) S'agissant des caisses autonomes, les assurés ou les membres du Conseil de fondation qui trouvent injuste la répartition des excédents peuvent en faire part à l'autorité de surveillance compétente. Celle-ci examinera alors d'office si la répartition décidée relève d'un abus d'appréciation et si les formes requises ont été respectées. Un recours peut être formé contre la décision de l'autorité de surveillance auprès de la Commission fédérale de recours en matière de prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité. La décision de la commission peut être à son tour portée devant le Tribunal fédéral.

b) S'agissant des fondations collectives, l'application correcte de la prévoyance professionnelle relève tant de l'organe paritaire des caisses de pensions affiliées que de l'organe suprême de la fondation. Ce dernier ne doit représenter unilatéralement les intérêts d'une seule partie. Les assurés ou les membres de l'organe paritaire de la caisse de pension (commission de prévoyance) peuvent donc s'adresser à cet organe. Si celui-ci ne s'acquitte pas de sa tâche conformément à ses obligations, l'autorité de surveillance compétente peut en être informée. La manière de procéder ensuite correspond à celle de la lettre a).

8. Le Conseil fédéral est d'avis que par rapport à des codes non contraignants émis par la branche, l'introduction de normes légales renforce tant l'obligation de respecter les normes que les possibilités de sanctions. Concernant les autres intentions du Conseil fédéral, voir les chiffres 4./5.

Réponse du Conseil fédéral.