Wortlaut

Le Conseil fédéral a décidé récemment de pallier le manque de personnel du Corps des gardes-frontière (Cgfr) en recourant à l'armée. On peut saluer cette décision en tant que mesure à court terme, car le manque de personnel auquel est confronté le Cgfr devenait de plus en plus préoccupant. En vertu des prescriptions d'USIS, la Confédération doit désormais aussi assumer les contrôles dans les convois ferroviaires internationaux, ce qui contribue sans aucun doute à augmenter l'efficacité du contrôle des personnes. Aux termes de la constitution, l'armée contribue à prévenir la guerre et à maintenir la paix. Elle apporte son soutien aux autorités civiles lorsqu'elles doivent faire face à une grave menace pesant sur la sécurité intérieure ou à d'autres situations d'exception. La loi peut prévoir d'autres tâches. La décision de charger, outre le Corps des gardes-fortifications (CGF), d'autres éléments de l'armée de milice (en premier lieu les militaires en service long) de tâches de sécurité ordinaires et normales relevant de la Confédération, représente cependant, sur le plan qualitatif, un nouveau pas en avant, et doit être examinée avec soin, d'autant plus que la réforme de l'"Armée XXI" n'est qu'à l'état de projet et qu'il faudra s'assurer le soutien du peuple si le référendum lancé contre cette réforme aboutit.

À cet égard, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Sur quelle base légale se fonde la décision de charger l'armée de tâches ordinaires relevant de la Confédération ? Le Conseil fédéral a-t-il l'intention de mettre en place un système provisoire qui dure ou de déléguer définitivement des tâches de police à l'armée ?

2. Dans sa réponse à la motion CPS-N 02.3215 du 17 mai 2002, le Conseil fédéral relève que l'"Armée XXI" répond à la demande actuelle en matière d'engagements subsidiaires de sûreté de l'armée. Or le rapport USIS III parle d'un besoin de 600 personnes pour les tâches de sûreté de la Confédération. Dès lors, on se rend compte que l'armée n'est pas en mesure d'assumer toutes les tâches relevant de la Confédération. Quelles tâches l'armée doit-elle pouvoir remplir, dans quelle mesure et avec quels éléments ? Comment le Conseil fédéral pense-t-il combler la lacune restante ?

3. En vertu de la planification, les sections de sécurité du CGF seront intégrées dans la nouvelle police militaire professionnelle prévue par la réforme de l'armée. Cette mesure entraînera une réduction des effectifs. En outre, selon des indications du DDPS, la police militaire assumera en premier lieu uniquement des tâches internes à l'armée. Suite à l'"Armée XXI", l'armée aura-t-elle suffisamment de ressources humaines pour appuyer le Cgfr ? Jusqu'à présent, on n'a pu faire aucune expérience en matière d'engagement de militaires en service long aux frontières. Le Conseil fédéral est-il convaincu que ces recrues se prêtent à la protection des frontières ?

4. Un engagement de l'armée aux frontières à titre de tâche fédérale ordinaire n'est pas gratuit. Dans un tel cas de figure, à combien se monteraient les coûts supplémentaires ?

Stellungnahme des Bundesrates

La sécurité à la frontière doit être assurée avec efficacité et présenter un bon rapport coûts-profit. A moyen et à long terme, l'armée devra être engagée pour pouvoir faire face aux périodes de pointe, en particulier tant que les questions relatives à Schengen n'auront pas été clarifiées et que, par conséquent, le développement du Corps des gardes-frontière (Cgfr) n'est pas défini.

Le 6 novembre 2002, le Conseil fédéral a décidé de laisser tomber certaines mesures proposées par l'organisation du projet USIS et de renforcer l'engagement de l'armée pour des missions de sécurité intérieure. Cet engagement plus conséquent de l'armée est indépendant de son processus de réforme et ne le remet pas en question, bien qu'il soit prévu à plus long terme. De l'avis du Conseil fédéral, le renforcement de cet engagement n'est pas, sur le plan politique, un pas fondamentalement nouveau. Les engagements subsidiaires pour garantir la sécurité seront certes plus nombreux, mais ils s'effectueront conformément aux conditions générales et légales qui étaient déjà en vigueur pour l'"Armée 95". L'"Armée XXI" ne prévoit pas un ordre nouveau pour les engagements subsidiaires, elle ne doit qu'en augmenter la qualité.

Le Conseil fédéral répond comme suit aux questions posées dans l'interpellation :

1. En ce qui concerne l'engagement plus conséquent de l'armée, en particulier en vue de renforcer le soutien du Cgfr, l'arrêté du Conseil fédéral se fonde sur la constitution (cst.) et sur la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire (LAAM).

- Selon l'art. 58, al. 2, phrase 2 cst., l'armée apporte son soutien aux autorités civiles lorsqu'elles doivent faire face à une grave menace pesant sur la sécurité intérieure ou à d'autres situations d'exception. La phrase 3 de ce même alinéa indique que la loi, en plus des tâches mentionnées dans la cst., peut également lui attribuer d'autres tâches.

- La LAAM utilise cette possibilité de délégation prévue par la cst. À l'art. 67, al. 1er, la LAAM prévoit une série de cas où l'armée peut fournir une aide aux autorités civiles qui le demandent, même si aucune menace grave ne pèse sur la sécurité intérieure ou d'une autre situation d'exception : afin de sauvegarder la souveraineté aérienne (let. a), afin de protéger les personnes et les biens particulièrement dignes de protection (let. b), afin d'intervenir dans le cadre des services coordonnés (let. c) et en cas de catastrophe (let. d). De plus, une marge d'interprétation assez importante est accordée à l'Assemblée fédérale et au Conseil fédéral : une aide de la troupe peut également être accordée "afin d'accomplir d'autres tâches d'importance nationale" (let. e).

- L'art. 67, al. 2, LAAM précise le principe de subsidiarité pour le domaine d'application du service d'appui aux autorités civiles. L'aide ne sera apportée que si la tâche est d'intérêt public et que les autorités civiles ne sont plus en mesure de s'acquitter de leurs tâches par manque de personnel, de matériel ou de temps. Dans ces cas, l'engagement de moyens de l'armée n'est donc possible que lorsque tous les moyens civils ont été utilisés ou qu'ils ne sont pas disponibles.

- Le Corps des gardes-fortifications (CGF), selon l'article 101 LAAM, fait partie des formations professionnelles de l'armée. Les membres de ces formations ont une double position juridique : ils sont à la fois militaires et employés de la Confédération. Selon l'art. 2a, al. 2, de l'ordonnance concernant le Corps des gardes-fortifications, le CGF peut, en outre, être chargé d'autres tâches pour une période limitée, notamment dans les domaines suivants : des engagements de sûreté en Suisse et à l'étranger (let. a), des engagements de police (let. b), d'aide en cas de catastrophe en Suisse et à l'étranger (let. c) et des services de promotion de la paix (let. d).

Les formations qui accomplissent un engagement subsidiaire de sûreté au profit d'autorités civiles doivent être transférées au service d'appui (art. 67 LAAM). C'est le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale qui décident de ces missions (art. 70 LAAM). Les militaires de formations de métier, employés par la Confédération et engagés pour soutenir des autorités civiles, ne doivent pas être transférés au service d'appui.

Conformément à l'arrêté du Conseil fédéral du 6 novembre 2002, le soutien du Cgfr avec des moyens du DDPS doit être renforcé de manière durable, pour qu'il puisse compenser son manque d'effectif et qu'il puisse se charger, pour les cantons, du contrôle dans les trains internationaux. Depuis avril 2003, un plus grand nombre de spécialistes de la sécurité du CGF sont engagés pour assurer la sécurité des gardes-frontière (augmentation de 150 à vraisemblablement 290 personnes par année). Ces derniers pourront dès lors plus largement se concentrer sur leurs tâches essentielles. Par ailleurs, il s'agit d'examiner si, à partir du milieu de l'année 2004, une partie du soutien apporté au Cgfr peut être assumée par des militaires en service long de l'infanterie. Cet examen doit notamment aussi porter sur une éventuelle modification de la formation des militaires en service long (analogue à la formation des CGF).

La situation actuelle ne permet que difficilement d'estimer la durée de cet engagement plus conséquent de l'armée. L'arrêté du Conseil fédéral du 6 novembre 2002 avait en premier lieu pour objectif de combler le plus rapidement possible les lacunes en matière de sécurité avec les moyens à disposition. Il ne signifie pas, comme le suppose l'auteur de l'interpellation, "de déléguer définitivement des tâches de police à l'armée".

2. Il est vrai que la planification des disponibilités de l'"Armée XXI" pour des engagements subsidiaires de sûreté s'est essentiellement basée sur le nombre de demandes qui ont été présentées jusqu'à présent, alors que la qualité des prestations doit encore être améliorée et que le déroulement des missions doit être réorganisé.

Les dispositions prises par l'arrêté du Conseil fédéral du 6 novembre 2002 demandera un effort supplémentaire tant au DDPS qu'à l'armée. Concernant le besoin de 600 postes pour accomplir des tâches de sécurité de la Confédération, effectif calculé dans le cadre du projet USIS, il faut relever qu'aujourd'hui, une partie en est déjà prise en charge par l'armée. À la question de savoir dans quelle mesure l'"Armée XXI" doit se charger de combler les lacunes de la Confédération en matière de forces de sécurité pour les tâches qui relèvent de sa responsabilité, il faut préciser ce qui suit :

- Les besoins pour assurer la sécurité des biens correspondent à peu de choses près au volume des prestations que peuvent fournir les militaires en service long de l'infanterie, spécialement formés pour cette tâche (à partir de l'automne 2004, environ 400 militaires en service long de l'infanterie seront en permanence à disposition pour de tels engagements). Dans la mesure où les militaires en service long de l'infanterie se verraient engagés pour accomplir d'autres tâches permanentes, la protection des biens devrait alors être assurée par des formations en CR.

- Compte tenu du profil requis, les effectifs nécessaires pour la protection des personnes et pour la sécurité aérienne doivent être fournis par du personnel militaire de métier. Les militaires des deux bataillons de sécurité de la police militaire (environ 450 hommes du rang et sous-officiers) correspondent parfaitement à ce profil, mais ils sont, à long terme, prévus pour des tâches militaires de sécurité (protection de personnes et de biens dans le cadre de l'armée, appui à l'instruction pour d'autres troupes assumant des tâches de sécurité, mise en place d'un service de permanence de l'armée, modules de sécurité pour des engagements à l'étranger). Sous forme transitoire, la "Police militaire XXI" sera certes en mesure d'assumer une grande partie des besoins supplémentaires dans le domaine de la police de sécurité civile (ordre de grandeur : 300 hommes pour des engagements jusqu'à deux semaines, 100 hommes pour des engagements allant jusqu'à dix semaines, 50 hommes pour des engagements jusqu'à six mois). L'engagement de spécialistes de la sécurité de la police militaire pour des tâches civiles permanentes se ferait toutefois au détriment de leurs tâches militaires ou impliquerait une augmentation des effectifs. Le Conseil fédéral va suivre avec attention le développement des besoins et de moyens du système général de sécurité (sécurité intérieure et extérieure de la Confédération et des cantons) et continuer à développer ce système au-delà de son arrêté du 6 novembre 2002, en tenant compte de la réalité en matière de politique des finances.

3. Il est exact que les formations d'application de la sécurité militaire et leur élément principal, la "Police militaire XXI", sont pour ainsi dire exclusivement formés de personnel du DDPS en place, en particulier du CGF. Une réduction du personnel dans le domaine de la sécurité ne doit cependant pas en être la conséquence. Compte tenu des exigences et des besoins plus élevés dans le domaine de la sécurité, une telle réduction des effectifs ne serait pas justifiable. À la question de savoir si l'armée aura suffisamment de ressources humaines pour fournir au Cgfr l'appui prévu, le Conseil fédéral prie l'auteur de l'interpellation de se reporter aux réponses à ses questions 1 et 2.

Les exigences à l'égard des militaires engagés dans un service d'appui du Cgfr sont élevées et requièrent du personnel professionnel. Comme indiqué dans la réponse à la première question, un engagement partiel de militaires en service long de l'infanterie doit être examiné à partir du milieu de 2004 environ. Avant un engagement, ces militaires suivent une formation de six mois qui met l'accent sur les tâches de protection et de sécurité. Au moment de leur première mission, ils ne peuvent donc plus être considérés comme des recrues. Pendant leur service, ils seront commandés par des cadres expérimentés (cadres contractuels de l'armée ou cadres des organisations de soutien, cadres du CGF à la frontière).

4. En règle générale, les services d'appui des militaires en service long et des troupes en CR, dans le cadre du calendrier des CR, sont financés par les crédits ordinaires "Troupe" des Forces terrestres et "Pièces de rechange, entretien" du Groupement de l'armement. Pour des services d'appui en dehors du calendrier des CR, il faut compter avec un budget supplémentaire d'environ 80 francs par journée de service (frais d'entretien des véhicules, matériel et munitions d'instruction inclus). Concernant les militaires en service long, il faut partir du principe que leur engagement, en raison du niveau de salaire relativement modeste du personnel âgé de 20 à 25 ans, sera plus économique du point de vue du total des coûts pour l'économie publique que l'engagement de professionnels (militaires ou civils).

Pour les militaires de métier qui peuvent être engagés dans des missions de police des frontières, le total des coûts (y compris les frais de personnel annexes tels que formation, équipement personnel et frais de postes de travail) se monte de 120 000 à 150 000 francs par personne et par année. Pour les gardes-fortifications, il s'agit toutefois de personnel déjà employé par le DDPS, personnel indispensable dans la perspective du volume des tâches de sécurité et de police militaire qui doivent être accomplies en cas de situation exceptionnelle et qui, grâce à son engagement auprès du Cgfr, peut acquérir une expérience pratique supplémentaire très précieuse.

Pour l'engagement actuel et la présence renforcée (à partir du 1er avril 2003) de militaires du CGF auprès du Cgfr, les coûts seront répartis comme suit entre le DDPS et le DFF : les salaires des militaires du CGF sont assumés par le DDPS, les coûts pour les indemnités, le transport et l'hébergement sont à la charge du DFF.

Pour le DFF, les coûts annuels supplémentaires pour l'engagement de soutien par 200 gardes-fortifications (vraisemblablement 290 personnes par année) s'élèvent ainsi à 8,3 millions de francs, soit :

- infrastructure (frais de loyer): 0,3 million de francs ;

- hébergement : 1,9 million de francs ;

- repas, transports : 2,6 millions de francs ;

- indemnités pour service dominical : 1 million de francs ;

- indemnités pour service de nuit : 2 millions de francs ;

- coûts indirects : 0,5 million de francs.

De plus, des dépenses pour un montant de 2 millions de francs environ devront être effectuées pour l'achat exceptionnel de matériel et d'équipement spécifiques pour la surveillance de la frontière (appareils de transmission et de réseaux radioélectriques, matériel pour le contrôle routier, gilets de protection, véhicules d'intervention).

Les montants mentionnés ci-devant, à l'exception de l'hébergement, des repas et des transports, auraient également dû être dépensés si des gardes-frontière avaient été recrutés en lieu et place de l'engagement des gardes-fortifications.

Réponse du Conseil fédéral.