Réorganisation du Service de renseignement stratégique et création d'un contrôle parlementaire

Wortlaut

Me fondant sur l'art. 160, al. 1er, de la constitution et sur l'article 21bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je dépose, sous la forme d'une demande conçue en termes généraux, l'initiative parlementaire suivante :

On élaborera les bases légales et constitutionnelles nécessaires à une réorganisation du Renseignement stratégique, afin que ce dernier puisse répondre à tout moment aux nouvelles exigences posées par l'apparition de nouvelles formes de menaces. Le service ainsi réorganisé sera soumis au contrôle du Parlement. La réorganisation aura pour but :

- d'assurer une évaluation professionnelle des situations politiques générale ou particulières au regard des intérêts nationaux, laquelle évaluation devra aller au-delà des aspects traditionnels de la politique de sécurité ;

- de préciser et de consolider la position du coordonnateur du renseignement ;

- de professionnaliser le contrôle parlementaire et d'en renforcer le rôle comme le veut le principe de la séparation des pouvoirs.

Concrètement, il faudra examiner notamment les moyens :

- de coordonner et d'intégrer tous les départements et divisions qui traitent des informations à des fins de renseignement ;

- de séparer clairement les tâches des services de renseignement de chacun des départements ;

- de centraliser l'évaluation des informations ;

- de définir clairement les tâches, les interfaces, les droits d'accès et les mesures de sécurité ;

- de coordonner l'action de la Confédération avec celle des cantons, qui ont eux aussi des tâches à remplir en matière de renseignement et, le cas échéant, avec des tiers ;

- de créer un lieu de stockage (virtuel et physique) centralisé dont toutes les informations seront à la disposition des services et des organes politiques dotés des droits d'accès requis ;

- de préciser et de renforcer le statut du coordonnateur du Service de renseignement (tâches, compétences, statut et position dans la structure hiérarchique, etc.);

- de créer une commission du renseignement qui sera dotée des attributions requises et composée de membres des deux Chambres.

Begründung

En Suisse comme ailleurs, le souci de garantir la sûreté intérieure et la sécurité extérieure est devenu - qu'on le veuille ou non - une mission majeure de l'État. Aux menaces classiques, de nature essentiellement militaire, sont venues s'ajouter des menaces d'un type nouveau telles que le crime organisé, le terrorisme, l'espionnage scientifique et commercial ou, plus récemment, la désinformation comme arme de guerre, pour ne citer que quelques exemples. Les structures et les instruments du renseignement, axés essentiellement sur les moyens militaires, se révèlent aujourd'hui inadéquats. Il est donc impératif de réorganiser rapidement le Service de renseignement. Cette réorganisation devra s'accompagner d'un développement du contrôle parlementaire, ne serait-ce que parce que l'élargissement des activités du renseignement - nécessaire pour répondre aux nouvelles formes de menaces ou, mieux encore, pour les anticiper - concernera de plus en plus les secteurs civils.

Le savoir et l'information sont le capital de demain, peut-être pas pour le meilleur, hélas ! L'avance prise en la matière permet déjà et permettra plus encore à l'avenir de déstabiliser, de saper et de menacer dans leur existence des systèmes politiques. Cette forme potentielle de guerre froide - puisqu'il y a véritablement lieu de l'appeler ainsi - place les États devant des défis nouveaux qui affectent la sûreté intérieure et la sécurité extérieure. Les services de renseignement ont donc un rôle stratégique nouveau à jouer.

Dans notre pays, le renseignement a pour but premier d'aider le Conseil fédéral à défendre efficacement les intérêts de la Suisse et à anticiper risques et opportunités. Jusqu'à une date récente, les informations recueillies servaient essentiellement aux services qui traitent d'affaires dans lesquelles il est hautement vraisemblable que certains acteurs dissimulent leurs desseins et leurs activités véritables (faire de l'espionnage militaire, éluder les interdictions d'exportation d'armes). Pour des raisons historiques, le renseignement suisse reste donc encore largement intégré à des structures militaires.

Comme les menaces potentielles touchent toujours plus les secteurs civils, la collecte de renseignements doit s'orienter vers de nouveaux domaines et s'attacher à observer et évaluer en permanence la politique des autres États, les groupements non étatiques, les activités scientifiques et la recherche lorsqu'ils sont susceptibles de nuire aux intérêts de la Suisse. En définitive, il s'agit d'adopter pour la Suisse une approche relevant plus largement qu'aujourd'hui de la gestion prospective des problèmes (issue management).

Il faut aussi redéfinir les réseaux de sources d'information. En effet, les réseaux existants, axés principalement sur les risques militaires, se prêtent de moins en moins, de par leur orientation (utilisation et résultats) et de par les sources elles-mêmes, à la lutte contre le trafic de drogue, le trafic d'organes, le trafic d'armes ou la traite d'être humains.

Un service de renseignement moderne doit fonctionner en quelque sorte comme un institut météorologique. Autrement dit, il doit examiner les effets positifs et négatifs que peuvent avoir le "macroclimat" et le "microclimat" politiques sur la Suisse. Concrètement, le renseignement devrait être chargé - pour reprendre l'image de la météorologie - de réaliser des analyses à partir desquelles il proposerait des mesures et des recommandations pour répondre aux "changements climatiques durables", c'est-à-dire aux évolutions politiques à long terme ; il devrait aussi faire des pronostics à moyen et à court terme et des prévisions journalières, évaluer les événements imprévus et leur évolution potentielle, développer des mesures à effet immédiat, mais aussi des mesures à moyen et à long terme. Ses moyens d'action excluraient, comme aujourd'hui, toute influence politique sur d'autres États, toute campagne de désinformation, tout sabotage ou attentat.

On l'aura compris, un service de renseignement moderne ne peut se borner à collecter des informations à des fins militaires, voire policières. Il doit s'intéresser à tous les domaines de la politique, y compris à l'économie, à la science et, bien entendu, à la politique extérieure. D'ailleurs, divers départements et services procèdent déjà à la collecte et au traitement d'informations de nature très diverse.

Ce qui manque aujourd'hui, c'est un lieu où serait stocké l'ensemble des informations recueillies et la possibilité d'analyser et d'interpréter ces informations selon une approche intégrée. Or, un service de renseignement moderne doit assurer la mise en réseau de ces informations. La Confédération a reconnu, il y a plusieurs années déjà, la dimension civile du renseignement, puisqu'elle a peu à peu détaché le renseignement militaire du renseignement stratégique, fait d'ailleurs illustré par la nomination de civils à la tête de ce dernier service. La restructuration récente des services de renseignement répond au même souci de rééquilibrage. Le Renseignement stratégique a été en effet - à juste titre - détaché de l'État-major général pour être intégré au Secrétariat général du DDPS. Et la Police fédérale, plus précisément son Service d'analyse et de prévention, a désormais pour fonction principale de collecter les informations intéressant la sûreté intérieure, ce qui se justifie tout autant. Pour coordonner les différentes sources de renseignement en Suisse, on a créé le poste de coordonnateur du renseignement, qui dépend de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité. Aujourd'hui, la direction et le contrôle des services de renseignement sont assurés par l'exécutif. Ce dernier est secondé par l'Organe de direction pour la sécurité, dont font partie les directeurs des offices fédéraux les plus importants, et par la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité, qui comprend les chefs du DDPS, du DFJP et du DFAE ; ce modèle, inspiré de l'étranger, est parfaitement viable et a prouvé son efficacité.

Les jalons sont donc posés, et la vision, de toute évidence, est claire ; c'est la mise en pratique qui pèche. Des insuffisances subsistent : les départements ne sont pas tous intégrés dans les échanges d'informations ; il manque un lieu physique et virtuel où seraient regroupées les informations servant à l'analyse, à l'évaluation et à l'élaboration de recommandations ; la position du coordonnateur du renseignement reste, peut-être délibérément imprécise. Or, le coordonnateur doit être doté de compétences et moyens appropriés sous peine d'être inopérant ; il doit avoir un rang hiérarchique adéquat (secrétaire d'État, ambassadeur ou délégué du Conseil fédéral); il doit avoir un accès direct au Conseil fédéral ou à la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité ; enfin, il doit disposer de ressources humaines et financières suffisantes, condition sine qua non pour qu'il puisse s'acquitter pleinement de sa mission, qui est de suivre et d'analyser la "carte du temps politique". Vu les insuffisances actuelles, il est très difficile de formuler les grandes orientations de la collecte de renseignements et, par conséquent, de réaliser une évaluation complète pour la conduite stratégique. Si l'on veut remédier à ces problèmes, on doit ajuster la structure du renseignement et préciser la fonction et les compétences du coordonnateur du renseignement.

La lutte menée actuellement contre le terrorisme montre la nécessité d'adopter une approche interdisciplinaire. Il est essentiel, pour pouvoir dégager une image relativement complète, de pouvoir combiner entre elles les informations de la police, les analyses économiques et politiques et les informations militaires. S'il veut atteindre son objectif principal, qui est d'évaluer professionnellement le climat politique à grande et à petite échelle et ses implications pour les intérêts de la Suisse, le Service de renseignement devra disposer, une fois réorganisé, d'un coordonnateur du renseignement aux compétences et au statut renforcés - ce n'est pas là, bien sûr, la seule condition.

Le principe de la séparation des pouvoirs, par ailleurs, exige une professionnalisation et un renforcement du contrôle parlementaire. Actuellement, ce contrôle est exercé par une délégation de la Commission de gestion. Sans mettre en doute les compétences de cette délégation, je constate que la solution actuelle n'est pas la meilleure.

À l'heure où même les entreprises constatent que le contrôle du "législatif" sur l'"exécutif" doit être réglementé de manière claire et précise et que cela prend du temps, le pouvoir politique - garant plus que tout autre de la non-interférence des influences du législatif et de l'exécutif - doit s'attacher à respecter ce principe. En d'autres termes, le Parlement, dont le mandat consiste par excellence à contrôler les activités du Conseil fédéral et de l'administration, doit avoir un rôle moteur pour ce qui est du partage clair des pouvoirs et du professionnalisme du contrôle. Cela vaut en particulier pour le renseignement, dont la mission - même si le renseignement est aux mains de la hiérarchie civile - reste extrêmement délicate et ne saurait être compromise par des facteurs tels que les procédures de travail ou les ressources humaines ou financières. Un service de renseignement qui a une taille et des moyens aussi limités que le renseignement suisse ne peut souffrir de compromis sur ce point. Car commettre une erreur dans ce domaine, c'est risquer d'être exclu des échanges d'informations internationaux.

Il y aurait donc lieu de remplacer l'actuelle délégation de la CdG par une commission du renseignement qui serait chargée exclusivement du renseignement, à la manière du Kontrollgremium allemand ou de l'Intelligence and Security Committee britannique. Les tâches et les activités de cette commission devraient naturellement être définies par une loi spéciale. La commission pourrait être composée de sept, huit ou neuf députés des deux Chambres. Il va de soi qu'elle devrait disposer de compétences étendues, notamment du droit de consulter sans restriction les actes et dossiers et du droit d'inspecter de façon impromptue les services. Elle devrait aussi pouvoir participer aux délibérations relatives à la planification des affaires et à la planification financière. En contrepartie, elle serait tenue de faire régulièrement rapport au Parlement. Quant à son contrôle financier, il devrait être assuré de préférence par la Délégation des finances, comme c'est le cas pour d'autres domaines sensibles. Si le Parlement devait un jour disposer d'une Cour des comptes, c'est elle qui devrait remplir cette tâche.