Wortlaut

Les mesures du paquet fiscal relatives à la propriété du logement font régulièrement l'objet de critiques, car elles seraient incompatibles avec le principe de l'harmonisation fiscale matérielle.

Dans ce contexte, je pose au Conseil fédéral les questions suivantes :

1. Est-il exact que le Conseil fédéral a proposé un système de déduction des intérêts hypothécaires pour les nouveaux propriétaires et des frais d'entretien semblable à celui voté par le Parlement, mais avec des montants différents ? Est-il vrai par ailleurs que le Conseil fédéral avait proposé une imposition séparée des résidences secondaires, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement ?

2. Est-il vrai que le Conseil fédéral n'était pas conscient du fait que son projet de révision de l'imposition de la propriété du logement allait à l'encontre du principe de l'harmonisation fiscale matérielle ? Dans la négative, quand et de quelle manière a-t-il indiqué que son projet enfreignait la Constitution, et comment s'y est-il pris pour défendre le projet ?

3. Est-il exact que ni les cantons ni la Conférence des directeurs cantonaux des finances n'ont, lors de la procédure de consultation et jusqu'à l'adoption du projet, reproché au Conseil fédéral d'avoir élaboré un projet qui ne respectait pas le principe de l'harmonisation fiscale matérielle ? Est-il vrai que, lors de la consultation, certains cantons (comme p. ex. le canton de Schwyz) ont même expressément demandé une harmonisation des éventuelles mesures d'accompagnement relatives à la propriété du logement ?

Stellungnahme des Bundesrates

Dans son intervention, Monsieur Rolf Hegetschweiler fait état du grief fait à la partie "Imposition du logement" du train de mesures fiscales 2001 d'être contraire à la Constitution pour avoir procédé à une harmonisation matérielle. Le Conseil fédéral est invité à répondre à trois questions portant sur ce point.

1. Le Parlement a suivi le Conseil fédéral dans sa proposition de suppression de l'imposition de la valeur locative et des déductions liées à ce revenu. Il a repris en les modifiant les deux mesures d'appoint proposées par le Conseil fédéral et concernant l'une les frais d'entretien de l'immeuble affecté au logement principal et l'autre la déduction limitée et dégressive des intérêts passifs des nouveaux propriétaires.

Le changement apporté par le Parlement à la déduction limitée des frais d'entretien a modifié la conception qui se trouvait à la base de cette défalcation. Destinée à encourager le maintien de la propriété du logement principal, cette mesure avait pour fondement les articles 108 et 111 de la Constitution. Les limitations proposées par le Conseil fédéral tendaient à la rendre conforme au mandat constitutionnel d'aide au logement, qui autorise sur le plan fiscal des mesures de soutien en faveur des propriétaires qui en ont besoin et non une aide générale au logement accordée sans égard à la capacité financière des bénéficiaires. En supprimant toute limite maximale de la déduction, le Parlement s'est écarté de la conception fondant la mesure proposée.

Le Parlement a étendu les effets de la mesure accordant aux nouveaux propriétaires une déduction limitée et dégressive des intérêts des dettes privées concernant le logement principal. Dans son message du 28 février 2001 sur le train de mesures fiscales 2001, le Conseil fédéral avait exposé les motifs d'ordre constitutionnel pour lesquels cette déduction devait rester limitée. À son avis, la relative modicité de la déduction ainsi que sa rapide dégressivité garantissaient l'adéquation et la proportionnalité de la mesure au regard des compétences conférées par le mandat constitutionnel d'aide au logement. Le Conseil fédéral affirmait avoir utilisé toute la marge de manoeuvre qu'autorise le cadre constitutionnel. Le Parlement ne l'a pas suivi sur ce point en étendant fortement la portée de la mesure proposée.

Pour compléter la réponse à la première question, il convient de relever que le Parlement a repris sans changement la disposition nouvelle de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID) concernant l'imposition des résidences secondaires (art. 4a LHID).

2. Le Conseil fédéral confirme que ses propositions ne tendaient pas à une harmonisation fiscale matérielle. Ainsi que cela a été précisé dans le message du 28 février 2001, les déductions prévues en vue d'encourager l'accession à la propriété du logement principal constituent des "déductions générales" dont la constitutionnalité pouvait être admise dès lors que leurs montants respectaient certaines limites. En restant dans le cadre de ce qu'autorisait la Constitution, le Conseil fédéral pouvait aussi fixer dans la LHID le montant de ces déductions générales sans leur conférer le caractère de mesures tarifaires relevant du domaine d'autonomie cantonale.

Dans le cadre de l'imposition des résidences secondaires, le Conseil fédéral a proposé de fixer un taux maximum d'imposition. Il s'est expliqué sur cette intervention inhabituelle dans la liberté tarifaire cantonale que justifie à ses yeux l'interdiction constitutionnelle de la double imposition intercantonale.

3.a. Le Département fédéral des finances a effectué une procédure de consultation concernant l'imposition du logement en mai 2000. Cette procédure, à laquelle participèrent également les Commissions de l'économie et des redevances du Conseil national (CER-N) et du Conseil des États (CER-E), portait sur le rapport de la Commission d'experts sur l'imposition du logement ainsi que sur un avant-projet de loi du Département fédéral des finances. Elle concernait également certaines options préconisées par la CER-N. Les cantons étaient invités à prendre position sur le principe du changement de système, sur ses modalités (notamment en ce qui concernait la déduction des intérêts passifs et des frais d'entretien), sur les mesures d'appoint et sur le droit transitoire. Le principe et les modalités de changement furent ensuite examinés au sein d'un groupe de travail auquel participaient des représentants des cantons. Un autre groupe de travail présenta des propositions concernant l'imposition des résidences secondaires. La Conférence suisse des impôts ainsi que la Commission pour l'harmonisation des impôts directs de la Confédération, des cantons et des communes furent consultés. Aux termes de ces démarches, le Conseil fédéral adopta, le 28 février 2001, son message sur le train de mesures fiscales 2001.

Au cours des débats parlementaires, la CER-N requit l'avis des cantons sur le modèle d'épargne logement qu'elle avait retenu et la CER-E procéda à une audition d'une délégation de la Conférence des directeurs cantonaux des finances sur les changements qu'elle voulait apporter au système actuel d'imposition du logement. La Conférence des directeurs cantonaux des finances précisa alors sa position par lettre du 27 septembre 2002 aux parlementaires fédéraux. Ayant confirmé lors de son assemblée des 5 et 6 juin 2003 son opposition au changement de système tel que proposé par la Conférence de conciliation du 5 juin 2003 portant sur les divergences entre les deux conseils, elle en informa les membres du Parlement par lettre du 12 juin 2003.

3.b. Dans le cadre de la procédure de consultation de mai 2000, les cantons se prononcèrent majoritairement pour une harmonisation verticale et horizontale dans l'aménagement d'un changement de système d'imposition de la valeur locative. Tenant compte des effets d'un changement de système pour les propriétaires endettés, ils admirent également la nécessité de mesures d'appoint (déduction limitée des intérêts des dettes privées pour les nouveaux propriétaires de leur logement principal). Avant l'adoption du message, la Conférence des directeurs des finances approuva à la majorité un changement de système "pur"; des mesures d'appoint devaient avoir des effets financiers limités. Il convenait aussi de trouver une solution satisfaisante au problème des résidences secondaires. Par la suite, la Conférence des directeurs cantonaux des finances put se rallier, non sans réserves, aux propositions du Conseil fédéral telles qu'elles figuraient dans le message du 28 février 2001. Elle s'est en revanche fermement opposée au modèle d'épargne logement retenu par le Conseil national, notamment parce que l'obligation faite aux cantons d'adopter ce modèle n'était pas conforme au mandat constitutionnel d'harmonisation. Dans sa lettre du 27 septembre 2002, la conférence a clairement déclaré que les mesures d'appoint prises par le Conseil national dans le cadre du changement de système d'imposition du logement allaient au-delà du but poursuivi, qu'elles conduisaient à des diminutions de recettes fiscales cantonales et communales trop importantes et qu'elles étaient la source d'inégalités de traitement. Cette position fut confirmée le 12 juin 2003, après la Conférence de conciliation. La Conférence des directeurs cantonaux des finances reprocha alors au projet de violer le principe d'égalité de traitement et d'imposer aux cantons non seulement le principe, mais également le montant des déductions liées aux mesures d'appoint. Elle releva que le paquet fiscal avait pour les cantons des conséquences financières insupportables. Elle maintenait ses doutes sur la solution apportée au problème des résidences secondaires.

Réponse du Conseil fédéral.