Wortlaut

L'un des principaux piliers de nos assurances sociales - le deuxième - est dans une situation difficile. Or, la sûreté des rentes doit être garantie. Un grand nombre de caisses de pension ont un découvert. En vertu des articles 32, alinéa 3, et 36, alinéas 1 et 2, du Règlement du Conseil national, nous posons au Conseil fédéral les questions suivantes :

1. Est-il prêt, vu l'inquiétude qui gagne la population, à convoquer les états généraux des caisses de pension auxquels participeraient tous les acteurs impliqués (représentants de la CSSS, des partis politiques, des milieux de l'économie, des caisses de pension, des organes de surveillance, des syndicats, etc.)?

2. Est-il prêt à faire toute la lumière sur les données comptables ? Il faut que le Parlement soit informé immédiatement et en détail de la situation financière actuelle des caisses de pension autonomes, et il lui faudra plus que des estimations.

3. Est-il prêt à donner une définition claire et sans équivoque de ce qu'est le découvert d'une caisse de pension autonome ?

4. Est-il prêt à édicter des lignes directrices précises qui diraient aux organes de surveillance des cantons ce qu'ils doivent faire en cas de découvert, et quelles compétences seraient alors les leurs ?

5. Est-il disposé à instituer sans attendre, dans un premier temps par voie d'ordonnance, l'obligation pour les caisses de se doter d'une marge de solvabilité ? Par marge de solvabilité, on entend un certain pourcentage du capital de la caisse, libre de toute charge probable, qui assurerait une certaine sécurité. Les autorités de surveillance devraient intervenir à partir du moment où la marge de solvabilité tomberait en dessous du pourcentage prévu par la loi.

Begründung

Il faut agir sans attendre dans le secteur de la prévoyance professionnelle, car la situation des caisses de pension autonomes est inquiétante. Les difficultés financières auxquelles elles sont confrontées et les découverts qui en résultent exigent, en effet, des mesures aussi rapides que radicales. Voilà pourquoi nous demandons au Conseil fédéral de répondre aux questions que nous lui posons et pour transcrire dans les faits les mesures que nous réclamons.

En prenant les mesures que nous préconisons, le Conseil fédéral apaisera les craintes de la population et désamorcera rapidement les problèmes concrets que connaissent les caisses de pension autonomes et les organes de surveillance. En venant compléter les travaux engagés par le Conseil fédéral et le Parlement, les mesures en question permettront de résoudre les problèmes actuels des caisses de pension.

1. Pour coordonner les tâches très diverses des organes de surveillance, des caisses, du Conseil fédéral et des offices fédéraux avec la révision qui est en cours au Parlement, il faut convoquer les états généraux des caisses de pension, auxquels seront invités évidemment tous les acteurs concernés, et tout particulièrement les représentants des employeurs et des salariés.

2. Les nombreuses publications traitant de la situation des caisses de pension autonomes partent d'estimations ou de résultats d'enquêtes, dont la plupart ont été commandées par le secteur privé. Or, c'est inacceptable pour une institution qui a une importance aussi grande pour l'économie publique. Il en résulte que l'inquiétude gagne la population et qu'il est impossible de prendre les décisions justes sans disposer d'éléments d'information récents. Nous exigeons donc que la clarté soit faite immédiatement sur les indications qui circulent.

3./4. Les organes de surveillance des caisses de pension autonomes, qui se composent à parts égales de représentants des travailleurs et de représentants des employeurs, ont besoin de directives claires sur la manière dont ils doivent réagir aux découverts. C'est aussi le cas des organes cantonaux de surveillance. Or, il n'y a que la Confédération qui puisse et qui doive faire immédiatement la lumière dans cette affaire. Il est insensé que les caisses et les organes de surveillance cherchent des solutions individuelles ; cela ne serait d'ailleurs pas de nature à rassurer la population. Vu la situation économique actuelle et le doute qui s'est emparé des gens, une démarche coordonnée s'impose.

5. La situation actuelle montre à l'évidence que la loi en vigueur et l'éparpillement de la surveillance ont empêché qu'on ne décèle les problèmes ou ont fait qu'on les a sous-estimés quand on les a décelés. Il faut remédier à cet état de fait. Instrument de détection avancée, la marge de solvabilité devrait permettre de stabiliser le système à plus ou moins long terme. Son utilisation ne nous dispensera pas de chercher d'autres instruments de surveillance, eux aussi nouveaux et efficaces, ni de procéder à une réorganisation et à une réattribution des compétences en matière de surveillance. L'État est le garant du deuxième pilier. À ce titre, il se doit d'agir avant qu'il ne soit trop tard.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Lors de sa séance du 29 janvier 2003, le Conseil fédéral a arrêté un calendrier pour la garantie et le développement de la prévoyance professionnelle. Ce train de mesures, qui a essentiellement pour but de mettre en oeuvre les interventions parlementaires issues de la session spéciale de l'automne 2002, contient différentes mesures visant à stabiliser le système de la prévoyance professionnelle :

- Une commission d'experts à constituer par le DFI d'ici fin mai 2003 doit examiner la réorientation de la surveillance des caisses de pension dans le sens d'une surveillance centralisée et prudentielle ; elle soumettra au Conseil fédéral d'ici la fin de l'année un rapport d'analyse comportant des options d'intervention. En 2004 il conviendra de préparer un projet de loi se fondant sur les décisions préliminaires du Conseil fédéral.

- En mai 2003, le Conseil fédéral ouvrira une procédure de consultation sur des mesures destinées à résorber les découverts dans la prévoyance professionnelle. Un avant-projet a été discuté le 27 février 2003 par la Commission fédérale LPP, l'organe consultatif du Conseil fédéral dans ce domaine. Comme ces mesures auront des répercussions sur un grand nombre d'assurés actifs et de rentiers, le Conseil fédéral estime qu'il est indiqué d'effectuer une procédure de consultation. Il tiendra compte de l'urgence relative de l'affaire en resserrant le délai pour la consultation.

- Une étude sur les risques liés au financement des caisses de pension à court et à moyen termes avec une analyse du danger potentiel pour le fonds de garantie et un examen de la situation des institutions de prévoyance de droit public doit être présentée d'ici septembre 2003.

- En octobre 2002, le Conseil fédéral avait décidé de procéder à un nouvel examen du taux minimal dans la prévoyance professionnelle en 2003 déjà. Les travaux préparatoires de l'administration sont en cours, de sorte que le Conseil fédéral pourra se prononcer fin septembre, après la consultation prévue aux articles 12a et 12b OPP 2 de la Commission fédérale LPP, des partenaires sociaux et des CSSS du Conseil national et du Conseil des États, sur le taux minimal applicable dès 2004.

- Un rapport sur les découverts des institutions de prévoyance sera disponible à la fin de 2003, comme c'était déjà le cas en 2002.

Le Conseil fédéral estime que les mesures requises par la situation actuelle des institutions de prévoyance ont été prises. Un sommet sur les caisses de pension retarderait leur mise en oeuvre. Il risquerait par ailleurs de dramatiser la situation et d'aggraver davantage l'inquiétude. Jusqu'ici, le fonds de garantie LPP, qui garantit les prestations des institutions de prévoyance insolvables jusqu'à un revenu annuel de 113 940 francs actuellement, n'a dû assumer qu'un petit nombre de cas d'insolvabilité de fondations dus à des pertes en bourse. Parmi ces fondations ne figure aucune fondation collective des assureurs-vie.

2. Selon la statistique des caisses de pension 2000, il existe en Suisse au total 9096 institutions de prévoyance, dont 2599 sont enregistrées. Compte tenu de cette décentralisation extrême, il va de soi que, pour des raisons inhérentes au système, il est impossible de fournir sans délai et de manière détaillée des informations éclaircissant la situation concrète qui ne se fonderaient pas sur des estimations. Les institutions de prévoyance doivent présenter leurs comptes annuels aux autorités de surveillance dans les six mois à compter de la fin de l'exercice annuel (en règle générale jusqu'au 30 juin, pour un seul canton jusqu'au 30 septembre). Ce délai résulte des législations cantonales en la matière (pour les institutions de prévoyance soumises à la surveillance des cantons) ou des décisions de l'Office fédéral des assurances sociales concernant la prise de surveillance (pour les institutions de prévoyance soumises à la surveillance de la Confédération). Il s'explique par les processus liés au bouclement des comptes annuels et par le grand nombre de comptes annuels à examiner. Les institutions de prévoyance sont en outre examinées périodiquement par un expert agréé en prévoyance professionnelle. Ce dernier est également consulté en cas de découverts. Au terme de l'exercice comptable, le compte annuel doit être formellement bouclé et présenté à l'organe de contrôle de l'institution de prévoyance, qui l'examine. Il est ensuite approuvé par l'organe compétent, qui a préalablement pris connaissance du rapport de l'organe de contrôle, et il est finalement transmis à l'autorité de surveillance. Une enquête exhaustive sur la base des comptes annuels ne sera donc à nouveau disponible que dans un an. C'est pourquoi le Conseil fédéral est contraint d'inclure des estimations de tendances dans ses bases de décision.

S'agissant des assureurs-vie, les chiffres clés valables pour la fin de 2002 seront disponibles sous peu. Il est prévu de procéder à un nouveau relevé pour le milieu de l'année 2003 et les chiffres actualisés seront fournis à ce moment-là.

Par l'article 44a OPP 2, en vigueur depuis le 1er janvier 2003, le Conseil fédéral a obligé l'OFAS à examiner chaque année, sur la base des données des autorités de surveillance, la situation financière des institutions de prévoyance et à faire rapport au Conseil fédéral. L'Office fédéral des assurances privées collabore à ce rapport en fournissant des données sur la situation des assureurs-vie.

Les données sur la situation financière des institutions de prévoyance constituent également une base de calcul importante pour la flexibilisation du taux minimal LPP qui a été décidée. À l'avenir il faudra donc disposer de ces données le plus tôt possible et celles-ci devront être aussi complètes que possible. Il serait souhaitable que ces données et celles des assureurs-vie soient présentées en même temps. La commission d'experts pour la réorientation de la surveillance devrait examiner comment fluidifier l'information, dans un premier temps en resserrant par exemple les délais de présentation des données pertinentes.

3. Il y a découvert lorsque la fortune d'une institution de prévoyance ne couvre plus le capital de prévoyance nécessaire. Font partie de ce capital la somme de tous les capitaux individuels d'épargne et de couverture garantissant les droits acquis par les assurés et les prestations en cours pour les rentiers ainsi que les provisions actuarielles liées à l'augmentation de l'espérance de vie, les provisions pour les adaptations de rentes prescrites par la loi ou prévues par les règlements, etc. La fortune de prévoyance comprend l'actif porté au bilan à la valeur du marché moins les engagements (passif de régularisation, réserves de cotisations des employeurs). Quant à savoir si les réserves de fluctuation doivent être déduites ou non, c'est une question controversée.

Il faut donc faire une distinction claire entre le découvert et l'insolvabilité, laquelle entraîne la dissolution de l'institution de prévoyance et l'obligation pour le fonds de garantie de verser des prestations. Une définition uniforme de la notion de découvert facilitera l'harmonisation de la pratique des autorités de surveillance en matière de découverts. Le Conseil fédéral définira cette notion par voie d'ordonnance.

4. Les institutions de la prévoyance professionnelle sont soumises, selon leur domaine d'activités, à la surveillance des cantons ou à celle de la Confédération. C'est le Conseil fédéral qui est l'autorité de haute surveillance. Conformément à l'art. 64, al. 2, LPP, il a la compétence de donner des directives aux autorités de surveillance. Il fera usage de cette compétence lorsqu'il s'agira de déterminer la manière de procéder en cas de découvert. Une directive sur des mesures destinées à résorber les découverts est en préparation et sera adoptée par le Conseil fédéral en mai 2003, en même temps que la modification de l'ordonnance. La directive pourra être complétée, le cas échéant, après l'entrée en vigueur des mesures proposées pour résorber les découverts dans la prévoyance professionnelle.

5. La marge de solvabilité est un instrument de surveillance des assureurs privés qui a fait ses preuves dans ce domaine. Elle permet de constituer une réserve supplémentaire de fonds propres qui s'ajoute aux fonds à constituer pour les assurés et améliore la sécurité. Elle se fonde, en droit des assurances privées, sur une base légale très claire (art. 5 de la loi fédérale sur l'assurance directe sur la vie, art. 4 de la loi fédérale sur l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie), alors que l'art. 71, al. 1er, LPP se limite à une obligation générale des institutions de prévoyance de placer leur fortune de manière à garantir la sécurité des placements, un rendement raisonnable, une répartition appropriée des risques et des liquidités suffisantes. Le Conseil fédéral est d'avis que cette disposition de la LPP ne constitue pas une base suffisante pour introduire une marge de solvabilité au niveau de l'ordonnance. L'introduction d'une telle marge peut constituer, en tant que système d'alerte précoce, un élément de la surveillance prudentielle, qui doit être examiné dans le cadre des travaux de la commission d'experts déjà mentionnée et, le cas échéant, inclus dans la LPP.

Réponse du Conseil fédéral.