Wortlaut

Depuis l'effondrement de la Bourse, de nombreux travailleurs, surtout dans les PME, doivent faire face à des augmentations considérables de leurs cotisations de prévoyance professionnelle. Il s'agit de cotisations destinées à éponger les pertes en capital, cotisations que l'on fait passer pour des "primes de couverture des risques". Qui plus est, des indications donnent à penser que les compagnies d'assurance-vie cherchent à se débarrasser systématiquement des mauvais risques (p. ex. les entreprises employant un nombre élevé de personnes qui sont invalides ou qui présentent un risque d'invalidité élevé). Enfin, il faut signaler que les compagnies d'assurances invoquent des frais administratifs supplémentaires, qui engendrent de nouvelles charges pour les travailleurs et les employeurs.

1. Que pense le Conseil fédéral des augmentations de primes opérées par les compagnies d'assurance privées compte tenu de la mise en application de l'obligation d'être assuré en vertu de la LPP ? Quel va être le renchérissement de la prévoyance professionnelle ?

2. Quels critères l'Office fédéral des assurances privées applique-t-il pour examiner la légalité des augmentations de primes ? Quand les primes peuvent-elles être qualifiées d'abusives au sens de la loi ?

3. Manifestement, personne ne veut prendre en charge les mauvais risques. Que pense le Conseil fédéral de la situation des entreprises concernées ? Quelles sont les possibilités que l'on utilise en pratique pour parer aux problèmes de la désolidarisation ?

4. Que pense le Conseil fédéral de la création - par branches - de caisses uniques ou de communautés de solidarité pour couvrir les risques de décès et d'invalidité, l'objectif étant d'éviter des primes prohibitives ? Quelles sont les possibilités dont le Conseil fédéral dispose, en vertu du droit en vigueur, pour prescrire la création de telles communautés de solidarité par branches (p. ex. par voie d'ordonnance ou en conférant aux conventions collectives de travail une force obligatoire générale)?

5. D'après le récent rapport d'activité des compagnies d'assurance-vie, publié par l'Office fédéral des assurances privées, les caisses semi-autonomes ont fait état, à elles seules, en l'an 2000, de frais administratifs de plus de 2,5 milliards de francs suisses au titre du deuxième pilier. Quelles possibilités le Conseil fédéral voit-il pour faire baisser ces coûts extrêmement élevés ?

6. Les caisses de pension connaissent d'énormes problèmes de placement. Au lendemain de l'effondrement du marché immobilier (1991) et de la Bourse (2000-2003), la question se pose de savoir comment investir judicieusement ces capitaux dont la constitution est obligatoire. Compte tenu de l'absence d'impulsions pour stimuler la croissance et des graves problèmes actuels en matière de placement, quelles recommandations la Confédération fait-elle aux gestionnaires des caisses de pensions pour placer les avoirs qu'ils doivent faire fructifier ?

7. Le Conseil fédéral est-il prêt à revoir en profondeur le système des premier et deuxième piliers, en tenant compte notamment de considérations économiques ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Pour appliquer la prévoyance professionnelle, de nombreuses PME doivent avoir recours aux fondations collectives des assureurs-vie. Incontestablement, ce sont surtout des petites entreprises qui ont dû faire face, depuis 2003, à des majorations de primes parfois importantes imposées par différents assureurs-vie pour couvrir les risques d'invalidité et les frais administratifs.

Le phénomène est bien connu : les prestations d'assurance pour cas d'invalidité augmentent considérablement lorsque la conjoncture est mauvaise. Les employés doivent par exemple assumer dans ce cas des charges plus importantes, ce qui peut entraîner une incapacité de travail temporaire ou durable. La fréquence, la durée et le taux d'invalidité varient par ailleurs fortement selon la branche ou la taille de l'entreprise. Pour des raisons de coûts, les entreprises dont les employés ont peu de risques de devenir invalides ne sont plus disposées à payer des primes de risque forfaitaires et, de ce fait, à soutenir les branches d'activité ou les entreprises dans lesquelles les risques sont plus élevés. C'est pourquoi de nombreux assureurs font payer des primes de risque d'invalidité différentes selon les branches ou selon les risques réalisés d'un contrat d'assurance collective.

Plusieurs milliers d'entreprises appartenant à des branches totalement différentes et ne bénéficiant pas des mêmes plans d'assurance peuvent faire partie d'une fondation collective. Aussi les frais administratifs des fondations collectives sont-ils plus élevés que ceux des institutions de prévoyance autonomes qui ne sont liées qu'à un employeur ou à des employeurs semblables. Dans le passé, les assureurs-vie déduisaient directement des produits des placements les frais de gestion dont le montant varie. Étant donné qu'il n'y a plus de marge entre le rendement de la fortune et le taux d'intérêt minimal fixé par la loi, tous les coûts doivent aujourd'hui être répercutés.

Pour évaluer le renchérissement de la prévoyance professionnelle, il faut mettre en relation les augmentations des éléments de primes "invalidité" et "frais administratifs" avec le montant total de la prime, cotisations au titre de l'épargne comprises. Il ressort des premières estimations faites à ce sujet que la hausse moyenne devrait être de 5 à 10 % au total.

2. L'article 20 de la loi sur la surveillance des assurances (LSA ; RS 961.01) indique dans quel cadre les tarifs soumis à approbation doivent être examinés : d'une part, les tarifs ne doivent pas mettre en péril la solvabilité de l'assureur et, d'autre part, la protection des assurés contre les abus doit être garantie. Ces critères ne sont précisés ni dans la loi, ni dans une ordonnance, si bien qu'il existe une marge d'appréciation. Lorsque l'assureur qui présente ses tarifs est en mesure de fournir des explications crédibles sur les différentes composantes des primes, l'approbation ne peut pas être refusée. Il n'y a pas forcément abus lorsque les coûts d'un assureur sont relativement élevés.

3. Le Conseil fédéral est conscient de la situation particulièrement pénible pour certaines branches et en particulier pour les PME qui voient leurs primes de risque augmenter de manière très sensible. D'un autre côté, pour faire face à l'augmentation des cas d'invalidité, les institutions de prévoyance et les assureurs sont forcés d'avoir recours à l'augmentation des primes. Au vu de la situation boursière actuelle et compte tenu de la législation en vigueur, le seul moyen de réduire les risques réside dans les fondations communes. Ces institutions permettent à des employeurs liés entre eux en raison de la branche d'activité, de la sphère d'action ou d'une autre particularité commune de s'affilier à une caisse commune où les frais administratifs et les risques sont répartis sur un grand ensemble et peuvent ainsi être réduits. À cet effet, les fondations communes sont destinées à des entreprises ayant un lien entre elles (p. ex. les médecins, les entrepreneurs, les hôteliers, les avocats). Mais, en principe, il n'est pas possible à des PME n'ayant aucun lien entre elles de s'affilier à la même caisse commune, par exemple, un cabinet médical et un artisan-relieur. Ils devront recourir à une institution collective qui sépare les différents employeurs. Cela dit, le Conseil fédéral est conscient que, au vu de la situation actuelle, les PME se trouvent dans une impasse et, pour faire face à cette problématique, mais aussi pour répondre au désistement des assureurs face à la prévoyance professionnelle, il envisage, parmi différentes mesures, d'élargir le cercle des personnes sans liens particuliers entre elles pouvant adhérer à une institution commune donnée. Cela permettra ainsi de réduire les coûts des primes de risques. D'un autre côté, il ne faut pas non plus perdre de vue que, si les institutions communes cumulent à leur tour des mauvais risques, elles seront dans la même situation que les assureurs et devront probablement rehausser les primes à long terme. Le problème risque donc d'être reporté dans le temps. C'est pourquoi il faut se poser des questions de fond sur l'accroissement des prestations d'invalidité dans la prévoyance professionnelle. Dans le cadre de la mise en oeuvre du postulat de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national 02.3006, "LPP. Besoin de réglementation en cas d'invalidité", le Conseil fédéral a donc décidé de ne pas limiter ses investigations aux thèmes mis en avant par le postulat, mais d'analyser également l'évolution des coûts de l'invalidité dans la prévoyance professionnelle. L'Office fédéral des assurances sociales confiera à des experts un mandat à ce propos en 2003.

4. Le Conseil fédéral rappelle que la prévoyance professionnelle est l'affaire de particuliers et relève du libre choix des employeurs et des salariés. L'État n'a pas à s'immiscer dans les contrats pour dicter des normes, outre celles qui tombent dans le cadre du minimum LPP, afin de fixer des limites de primes. La liberté contractuelle dans ce domaine a été voulue dès l'introduction de la LPP, de sorte qu'il a été laissé aux employeurs de décider s'ils désiraient des assurances meilleures pour leur personnel. Cela se négocie avec les institutions de prévoyance qui offrent des plans en fonction de leurs règlements. C'est sur cette même base que le financement est déterminé, compte tenu des besoins et des risques. Il n'y a ainsi aucune disposition légale permettant au Conseil fédéral de mettre en place de telles communautés de solidarités en fonction des branches. Il sied cependant de préciser que, dans la pratique, il existe en quelque sorte des communautés de solidarité à travers les conventions collectives de travail applicables à certaines branches. En effet, celles-ci contiennent des dispositions relatives à la prévoyance et au taux des primes, y compris pour les risques. Leur extension à toutes les branches des secteurs donnés permettra sans doute d'arriver au résultat recherché par l'auteur de l'interpellation, mais il convient de faire remarquer qu'il n'est pas possible d'étendre le champ d'action d'une convention collective sans l'accord des partenaires sociaux et que cela suppose des négociations préalables.

Par ailleurs, il existe également la possibilité de s'affilier à l'institution supplétive. Cette institution, créée par la loi et administrée par les partenaires sociaux a pour but d'affilier les employeurs qui ne peuvent créer leurs propres fonds ou qui n'ont pas d'autre possibilité, soit en raison de la situation économique, soit parce qu'il n'existe pas de fondation commune susceptible de les accueillir. Avec la pression économique actuelle, les PME notamment auront tendance à s'affilier de plus en plus à l'institution supplétive, dont les prestations sont garanties par le pool des assurances et qui pratique des primes de risques plus basses que les assureurs. De plus, aucune différenciation de tarif risque n'est pratiquée par l'institution supplétive en fonction des branches. L'institution supplétive offre également des possibilités d'assurer un salaire plus élevé que le seul minimum LPP et qui se situe au niveau du montant maximum du gain assuré dans l'assurance-accidents (en 2003 : 106 800 francs). Cependant, le recours de manière extensive à l'institution supplétive par de multiples employeurs engendrera également un accroissement des mauvais risques et, du même coup, des problèmes identiques à ceux que connaissent actuellement les assureurs.

5. Les frais administratifs de 2,5 milliards de francs pour l'année 2000 comprennent également les frais d'acquisition et ne concernent pas uniquement les caisses semi-autonomes, mais toutes les assurances collectives et, en particulier, les fondations collectives non autonomes.

Jusqu'ici il n'était pas nécessaire d'indiquer séparément, dans les rapports remis à l'Office fédéral des assurances privées (OFAP), les frais d'acquisition et d'administration relatifs à la prévoyance professionnelle et à chaque branche d'activité. Dans les statistiques, ces frais étaient donc imputés à la prévoyance professionnelle proportionnellement aux recettes de primes. Cette manière de ventiler les frais ne permet donc pas de déterminer précisément les coûts réels.

Pour apporter une réponse à cette question et pour déterminer et juger la structure des frais administratifs, ainsi que pour étudier le système d'imputation des frais administratifs dans la prévoyance professionnelle, l'OFAP a chargé un bureau indépendant d'experts en prévoyance professionnelle d'analyser, sous sa supervision, les coûts d'un certain nombre d'assureurs-vie représentatifs et de les comparer avec ceux d'institutions de prévoyance autonomes. Les résultats de ce travail ne seront pas connus avant la fin du mois de juin 2003.

6. Les organes de gestion des institutions de prévoyance sont responsables des placements. Il n'appartient pas au Conseil fédéral d'émettre à leur intention des recommandations concernant le placement de leur fortune. Afin que les institutions de prévoyance n'aient pas de problèmes pour placer leurs fonds, le Conseil fédéral doit cependant veiller à ce que le taux d'intérêt minimal de la prévoyance professionnelle soit en phase avec les possibilités de placement. C'est pourquoi il réexaminera le taux d'intérêt minimal en 2003, pour l'adapter aux possibilités de placement.

7. Le Conseil fédéral s'est déjà prononcé à ce propos dans sa réponse à la motion du groupe socialiste 02.3424, "Assurances-vieillesse : difficultés de placement. Renforcement des composantes de répartition". À l'époque, il avait estimé que le principe des trois piliers en vigueur permettait de répartir les risques de manière optimale. Depuis, il n'a modifié en rien son jugement.

Réponse du Conseil fédéral.