Wortlaut

En 1991, la loi fédérale révisée sur la protection des eaux (LEaux) est entrée en vigueur. Elle contenait de nouvelles dispositions sur les débits résiduels. Entre-temps, les exigences auxquelles doit répondre la politique de l'environnement ont changé. Aujourd'hui, la réduction des émissions de CO2 est en effet prioritaire dans la protection de l'environnement tant au plan national qu'international. La production d'électricité d'origine hydraulique qui, du point de vue écologique, est certes de loin le mode de production le plus avantageux, ne permet plus de répondre aux exigences en matière de débits résiduels. Les installations actuelles servant à l'utilisation des forces hydrauliques doivent, au contraire, être utilisées de manière optimale pour la production d'électricité.

Elektrowatt a évalué que la baisse de production due aux débits résiduels fixés dans la LEaux pouvait atteindre 5000 GWh par année. Ce manque de courant doit, selon Elektrowatt, être compensé par des sources d'énergie alimentées au gaz qui polluent l'environnement et qui génèrent notamment des émissions de CO2 supplémentaires. Il est évident que cette situation ne permettra certainement pas de réduire les rejets de CO2, objectif en faveur duquel la Confédération s'est pourtant engagée avec conviction. Dans tous les cas, la politique de l'environnement doit toujours se fonder sur une appréciation globale. Or, à l'heure actuelle, celle-ci ne saurait être favorable à l'augmentation des débits résiduels ; elle privilégie au contraire la réduction des émissions de CO2.

Je prie donc le Conseil fédéral de réexaminer les débits résiduels à la lumière de la protection du climat et de fixer des débits résiduels nettement inférieurs dans le cadre d'une révision de la LEaux.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Les prescriptions sur les débits résiduels de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux) représentent un compromis entre les intérêts de la protection de l'environnement et ceux de l'utilisation des eaux. Ce compromis résulte des travaux de trois commissions extraparlementaires depuis 1978 (Akeret, Geiger, Aubert) et de longues négociations parlementaires de 1987 à 1991. La LEaux a été acceptée à une large majorité en votation populaire en 1992.

La LEaux prévoit une réglementation en deux étapes pour déterminer les débits résiduels convenables à respecter en cas de nouveau prélèvement ou de renouvellement des droits d'utilisation pour un prélèvement existant (renouvellement de concession):

- Dans une première étape, la LEaux fixe, en fonction de la taille des cours d'eau, les débits résiduels minimaux qui doivent être respectés (art. 31). Ces normes résultent d'observations faites dans la nature et représentent en quelque sorte le minimum vital pour le milieu aquatique. Ces débits minimaux sont déjà fixés au plus bas niveau possible ; les réduire encore reviendrait dans la plupart des cas à sacrifier les fonctions biologiques des eaux. Cette première étape ne suffit toutefois pas encore à garantir des débits résiduels convenables, conformément au mandat constitutionnel.

- C'est pourquoi, dans une deuxième étape, lorsque les autorités cantonales ont pesé les intérêts en présence, le débit résiduel minimal doit être augmenté autant que possible (art. 33). Dans des cas exceptionnels motivés (p. ex. dans des eaux non piscicoles), les cantons peuvent aussi abaisser le débit résiduel minimal (art. 32).

La réglementation actuelle laisse aux cantons une marge de flexibilité considérable lors de la fixation des débits résiduels convenables.

2. L'auteur de la motion estime, en se fondant sur une étude d'Elektrowatt d'octobre 1987, que les prescriptions sur les débits résiduels pourraient faire diminuer la production de 5000 GWh par an.

Selon les explications du Conseil fédéral pour la votation populaire du 17 mai 1992, l'impact des débits résiduels minimaux (première étape, art. 31) sur la production d'électricité sera de 6 % à peine d'ici à l'an 2070 (2000 GWh par an). Les mesures prises par les cantons (deuxième étape, art. 33) pourraient entraîner une réduction du même ordre de grandeur, ce qui conduirait au total à une réduction d'environ 4000 GWh par an.

Les expériences faites depuis l'entrée en vigueur de la LEaux, en 1992, donnent à penser que, dans de nombreux cas, les cantons n'ont pas pu augmenter les débits résiduels minimaux lors de la pesée des intérêts parce que les intérêts économiques avaient plus de poids que les intérêts écologiques. Assez souvent, les cantons ont eu recours aux dérogations prévues à l'article 32. Ainsi, les mesures prises par les cantons se compensent et n'ont dans l'ensemble pratiquement pas d'impact sur la production d'électricité. L'impact des débits résiduels sur la production d'électricité ne devrait donc pas être sensiblement supérieur à 2000 GWh par an d'ici à 2070. Pour produire ce surplus en énergie, il faudrait laisser en l'état les tronçons à débits résiduels qui sont aujourd'hui complètement asséchés en aval des prélèvements d'eau et des barrages durant toute l'année ou une grande partie de l'année. Les chiffres ci-dessus ne concernent pas la situation actuelle mais l'horizon 2070, lorsque toutes les concessions auront été renouvelées.

3. Entre fin 1992, date de l'entrée en vigueur de la LEaux, et fin 2002, 56 concessions pour des aménagements hydroélectriques ont été octroyées. L'impact effectif des débits résiduels prescrits dans ces concessions a été estimé de 60 à 70 GWh par an (ce qui correspond à 3,5 % de la production totale des installations concernées).

Pendant la même période, la production hydroélectrique moyenne escomptée a augmenté d'environ 2000 GWh pour atteindre 34 900 GWh par an, malgré les prescriptions sur les débits résiduels.

4. À l'avenir, sans modification des conditions-cadres, la production hydraulique devrait rester plus ou moins stable. En effet, dans certains cas, des mesures d'optimisation et d'agrandissement des centrales existantes permettent de compenser la diminution de production résultant de l'élévation prescrite des débits résiduels ou d'augmenter la production de ces centrales. Dans d'autres cas, les débits résiduels peuvent être turbinés au pied du barrage, ce qui réduit leur impact sur la production d'énergie. Comme l'auteur de la motion, le Conseil fédéral est d'avis qu'il est important de réduire les émissions de gaz à effet de serre conformément aux engagements pris au niveau international dans le cadre du Protocole de Kyoto. La loi sur le CO2, qui fixe les objectifs de réduction à atteindre d'ici à 2010 pour les émissions énergétiques de CO2, ainsi que la loi sur l'énergie et le programme Suisse Énergie, qui règlent la mise en oeuvre des mesures librement consenties pour réduire les émissions de CO2, sont les trois pièces maîtresses de la politique climatique suisse. Si la production d'énergie thermique-fossile était étendue, il serait plus difficile d'atteindre les objectifs fixés. En cas de lacunes dans l'offre au niveau de la production d'électricité, il faudrait, dans la mesure du possible, recourir aux énergies renouvelables et prendre des mesures visant à assurer une utilisation rationnelle de l'électricité.

5. L'ONU a fait de l'année 2003 l'année de l'eau douce ; elle entend ainsi rappeler l'importance vitale des lacs et des cours d'eau pour l'homme et son bien-être et sensibiliser les acteurs concernés en les mettant devant leurs responsabilités. Mais les lacs et les cours d'eau sont aussi un élément vital pour la conservation de la diversité des espèces et des habitats ; les espèces aquatiques ne sont pas les seules à dépendre d'eux : ils jouent également un rôle essentiel pour la mise en réseau des habitats d'une grande partie des espèces existantes. Depuis le Sommet de la Terre de Rio, en 1992, les efforts entrepris pour conserver la biodiversité ont pris de l'importance au niveau international, mais ils ne peuvent avoir des résultats qu'à long terme. La Convention des Nations Unies sur la diversité biologique, adoptée à Rio, a été ratifiée depuis par 187 pays. Tant les changements climatiques que la conservation de la biodiversité sont des défis à l'échelle du globe, et la législation suisse mentionne les deux problèmes, de façon directe ou indirecte, au niveau constitutionnel. On ne peut donc faire jouer les unes contre les autres les stratégies et mesures définies pour y remédier. Le grand avantage de l'énergie hydraulique est toutefois qu'elle produit de l'électricité exempte de CO - le Conseil fédéral partage en ce point l'avis de l'auteur de la motion.

6. Dans la mesure où les débits résiduels minimaux sont déjà fixés au plus bas niveau possible, qu'une réduction de ces débits minimaux reviendrait dans la plupart des cas à sacrifier les fonctions biologiques des eaux et que les prescriptions actuelles sur les débits résiduels ont un impact acceptable sur la production d'énergie hydraulique, il n'est pas justifié d'affaiblir ces prescriptions. Une telle décision aurait en outre des conséquences négatives pour la conservation de la diversité biologique, qui représente également un défi global et une exigence constitutionnelle ; les écosystèmes, dont la situation est déjà assez précaire en Suisse, et le paysage en souffriraient, ce qui pourrait nuire au tourisme. Il serait donc disproportionné de vouloir affaiblir la protection quantitative des eaux telle qu'elle est inscrite dans la constitution sans en retirer de profit majeur pour la politique climatique.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.