Wortlaut

En Suisse, de nombreuses sociétés de conseil et de révision renommées ont vu leur réputation se ternir suite aux erreurs qu'elles ont commises. Dans ce contexte, il importe de réexaminer sans tarder la transparence de la pratique de la Confédération et des services fédéraux en matière d'attribution de mandats à ce type d'entreprises.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quelle est la pratique de l'administration fédérale concernant l'attribution de mandats à des entreprises de conseil privées ? Par qui les choix sont-ils effectués et sur la base de quels critères ? Existe-t-il une politique uniforme en matière d'attribution des mandats ?

2. À quelles entreprises de conseil l'administration fédérale a-t-elle confié, au cours des deux dernières années, un mandat de conseil ou d'étude de plus de 70 000 francs ?

3. Quelles conséquences le Conseil fédéral tire-t-il des erreurs que se sont permises certaines grandes sociétés de conseil privées ? Va-t-il examiner les prestations des entreprises en cause et en biffer certaines de la liste des entreprises auxquelles la Confédération attribue des mandats ?

4. Est-il aussi d'avis que la pratique courante consistant à confier des mandats à des sociétés privées externes pourrait freiner la capacité d'innovation de l'administration fédérale ? N'y a-t-il pas lieu de craindre que les qualifications des employés de l'administration baissent si les offices fédéraux se bornent de plus en plus à effectuer les tâches purement administratives en confiant toutes les tâches innovatrices à des entreprises externes ?

5. Quel est le montant total déboursé par la Confédération pour des mandats de conseil externes ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Les départements et leurs offices sont responsables de l'acquisition de prestations de conseil. Les départements sont libres d'émettre des directives internes concernant l'acquisition de telles prestations ou de déléguer complètement cette compétence aux offices et services concernés.

Toute prestation de conseil d'un montant contractuel de plus de 250 000 francs doit en principe faire l'objet d'un appel d'offres selon la loi fédérale sur les marchés publics (LMP ; RS 172.056.1). L'adjudication est une décision contre laquelle il est possible de recourir. Y sont habilités les soumissionnaires qui n'ont pas été retenus lors de la procédure d'adjudication.

Pour tout appel d'offres public concernant un mandat de conseil, l'administration est tenue de publier les critères à remplir pour recevoir le mandat (critères de qualification). L'adjudication va à la société qui est la plus à même de remplir le contrat sur la base de ses capacités professionnelles et économiques et dont l'offre est la plus avantageuse sous l'angle des critères d'adjudication fixés. L'utilisation de critères et le principe d'achat par appel d'offres valent pour tous les marchés publics (ordonnance sur les marchés publics ; RS 172.56.11). Pour les mandats de prestations de service, les adjudicateurs se laissent largement guider par les contrats-type existants, les conditions contractuelles générales et, dans certains domaines, par des tarifs-cadres servant d'indicateurs de fixation des prix lors d'appels d'offres. En résumé, la procédure d'acquisition est déterminée par le droit fédéral sur les marchés publics. Le service d'achat concerné a, quant à lui, la liberté d'appréciation des critères particuliers à utiliser dans un cas concret. Pour ce faire, il prend en compte les spécificités liées au domaine du conseil et la situation changeante du marché.

Le concept de "services de compétence" a permis de centraliser certaines fonctions liées à l'achat de prestations. Les services de compétence sont habilités à définir leurs propres directives, les principes à respecter, les tarifs-cadres et les procédures à suivre l'intérieur de leur secteur. Les questions de gestion, d'organisation, de personnel et de formation relèvent de la compétence de l'Office fédéral du personnel (OFPER).

2. Il n'existe pas de statistique centrale relative aux mandats de conseil d'une valeur contractuelle supérieure à 70 000 francs. Par contre, tous les mandats de plus de 250 000 francs sont publiés dans la "Feuille officielle suisse du commerce" et peuvent donc y être consultés. Le marché du conseil compte plus de 2000 entreprises en Suisse. Il est très compétitif et n'est pas dominé par des cartels, et l'on peut donc supposer qu'un assez grand nombre d'entreprises ont obtenu des mandats d'une valeur supérieure à 70 000 francs ces dernières années.

3. Le Conseil fédéral et les services spécialisés faisant appel à des entreprises de conseil et de révision externes ont pris connaissance des erreurs commises par un certain nombre de sociétés. Le Conseil fédéral est parvenu à la conviction que le gouvernement et l'administration fédérale, en tant qu'adjudicateurs, doivent choisir les sociétés de conseil avec un soin particulier, compte tenu de tous les critères requis. Il est donc primordial de prendre des mesures visant à améliorer les compétences en matière d'achats, particulièrement dans le domaine des prestations de service, et de promouvoir l'application systématique du droit des marchés publics. La Commission des achats de la Confédération a donc renforcé les effectifs et les moyens financiers nécessaires à la formation et au perfectionnement dans le domaine des marchés publics. Dans le cadre de ce programme d'assistance, l'Office fédéral du personnel offre en outre une formation ainsi que d'autres prestations ayant pour thème l'adjudication de services de conseil du point de vue de l'efficacité.

Chaque mesure visant à favoriser la transparence et la concurrence dans les marchés publics a son utilité. L'association Simap, par exemple, qui regroupe la Confédération, la plupart des cantons et quelques communes importantes, entend notamment réaliser un outil informatique d'appel d'offres applicable aux marchés publics de toute la Suisse et favoriser par là même la transparence et la concurrence, y compris en matière d'appels d'offres de conseil. Le Conseil fédéral n'a toutefois pas pour intention de contrôler la performance de certaines entreprises sans référence à des cas d'achats concrets, avec pour objectif d'établir une liste noire. Il lui manque pour cela la base légale nécessaire. Il considère aussi qu'une telle mesure serait problématique, car disproportionnée.

4. Le Conseil fédéral est d'avis qu'avant de confier des mandats à l'extérieur - notamment dans le domaine du conseil - il faut examiner avec soin si et, le cas échéant, dans quelle mesure une telle prestation doit être fournie par l'administration fédérale elle-même ou par une entreprise privée. Il n'est pas adéquat de recourir à des services extérieurs pour effectuer des tâches permanentes et des tâches pour lesquelles l'administration devrait se doter de compétences internes en vue de l'exécution future de celles-ci. Dès lors, le Conseil fédéral partage le point de vue que l'utilité et les risques d'une solution externe doivent être soigneusement analysés avant l'acquisition d'une prestation sur le marché. Dans certains cas, l'administration court le danger de devenir économiquement et techniquement de plus en plus dépendante d'une société de conseil, si la concurrence fait défaut ou se révèle insuffisante. Il convient donc autant que possible d'éviter ce danger par une évaluation rapide et judicieuse des risques potentiels. Lorsque la décision a été prise d'acquérir et d'utiliser des connaissances et compétences externes, il importe que l'adjudicateur ait préalablement indiqué la raison exacte pour laquelle il a besoin d'un service particulier. C'est pourquoi il convient de fixer des objectifs en matière de conseil, de contrôler les prestations fournies par les entreprises privées sur la base de critères clés et de gérer activement le recours à de telles entreprises.

L'expérience montre que les services de l'administration, parallèlement à leurs affaires courantes, consacrent de plus en plus de temps à la planification et à l'application de mesures visant la maîtrise du changement. Ceux-ci ont donc tendance à recourir à des services externes uniquement pour des raisons de capacité. Or, une telle solution est souvent moins économique que l'exécution de tâches par du personnel fixe.

Au vu des changements rapides et des mesures de réforme récurrentes, il convient de se demander dans quelle mesure l'administration fédérale doit élargir encore ses propres compétences de base en matière de soutien à la gestion eu égard aux questions de rentabilité et de qualification des employés. Les expériences faites dans le cadre du programme de gestion par mandats de prestations et enveloppes budgétaires ont, par exemple, montré qu'il est parfaitement possible d'assurer le soutien nécessaire à la mise en oeuvre de projets de réforme par le biais de spécialistes ou de services internes et, dans une très large mesure, sans avoir besoin de recourir à des spécialistes externes onéreux. Le Conseil fédéral est prêt à soutenir cette pratique.

5. Comme il a été dit plus haut, l'administration fédérale ne dispose pas de données statistiques centralisées relatives au recours à des services de consultation externes et aux coûts que cela implique. Différents crédits sont à disposition en vue de l'acquisition de prestations de service dans les divers domaines spécialisés. Une vue d'ensemble des coûts effectifs engendrés par de telles prestations ne pourrait donc être établie que par le biais d'analyses spéciales très complexes. Une telle tâche se heurterait de plus au problème que pose le fait que les contrats de prestations peuvent varier dans leurs modalités et sont rarement clairement délimités. Toutefois, le Conseil fédéral promet que le nouveau concept statistique en matière d'acquisition de services, actuellement en cours d'élaboration, tiendra compte de la nécessité justifiée d'instaurer une plus grande transparence dans ce domaine.

Réponse du Conseil fédéral.