Wortlaut

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions ci-après, relatives à l'intégration de la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) dans le Tribunal administratif fédéral :

1. Vu le statut particulier de la CRA et la portée politique des décisions qu'elle prend, on peut se demander s'il est vraiment approprié de l'intégrer dans le Tribunal administratif fédéral. Le Conseil fédéral est-il d'avis que cette intégration ne posera aucun problème ?

2. La pile des dossiers en suspens auprès de la CRA ne cesse de croître malgré l'augmentation du nombre de juges. Quelles mesures le Conseil fédéral compte-t-il prendre pour faire baisser le nombre de dossiers en suspens ? Ne pourrait-on pas prévoir dans la loi un délai maximal de six mois pour les décisions rendues dans le cadre de la procédure normale ?

3. Pourquoi le Conseil fédéral ne fait-il pas davantage usage de son droit d'édicter des directives, en prenant par exemple des décisions claires et sans appel concernant la liste des États tiers réputés sûrs ?

4. Ne devrait-on pas, en raison notamment de l'accumulation des dossiers, réintroduire le système selon lequel la décision est rendue par un seul juge lorsque la demande est manifestement infondée ?

5. À l'heure actuelle, la CRA se compose de quelque trente juges. Combien de postes de juge y aura-t-il au sein du Tribunal administratif fédéral ? Ce dernier ne risque-t-il pas de devenir un tribunal se consacrant essentiellement aux questions d'asile ?

6. En raison de la situation actuelle de la CRA (intégration dans le Tribunal administratif fédéral), il sera difficile cette année de repourvoir les postes qui se libéreront. Ne risque-t-on pas dès lors de manquer de personnel au cours de cette année, ce qui fera encore croître la pile des dossiers en suspens ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le Conseil fédéral a évalué différents modèles d'organisation pour la mise en place des juridictions inférieures, parmi lesquels le modèle dit des "trois tribunaux spécialisés" (un tribunal pénal, un tribunal administratif et un tribunal pour le droit d'asile et des étrangers, FF 2001 4051). Pour éviter les problèmes de délimitation de compétences, il aurait fallu confier au même tribunal les affaires ressortissant au droit d'asile et au droit des étrangers. Après en avoir soupesé tous les avantages et les inconvénients, le Conseil fédéral a écarté le modèle des "trois tribunaux spécialisés". Ce modèle a en effet pour inconvénient que les membres et les greffiers du tribunal chargé des questions d'asile et des étrangers devraient se spécialiser dans leur domaine juridique spécifique sans possibilité de mutation dans une autre cour. Cet inconvénient pourrait engendrer des problèmes de recrutement. De plus, la solution des trois tribunaux ferait perdre une partie du potentiel d'optimisation (FF 2001 4052s.). En choisissant d'implanter le futur Tribunal administratif fédéral à Saint-Gall, les Chambres fédérales ont réaffirmé l'idée que ce tribunal constitue une unité qui doit rassembler tous les services et commissions de recours existants. Les travaux de mise en place de la nouvelle instance qui sont en cours à Saint-Gall (bâtiment destiné à accueillir le tribunal, infrastructure technique) sont aussi conduits en fonction de cette décision.

L'intégration de la Commission de recours en matière d'asile (CRA) au sein du Tribunal administratif fédéral ne pose aucun problème particulier. La situation est tout à fait comparable à l'intégration des autres commissions de recours. Le fait que, en matière d'asile, les décisions puissent avoir une certaine portée politique souligne justement combien il est important de garantir l'indépendance de l'instance qui rend ces décisions. Or, cette indépendance ne saurait être mieux garantie que dans un tribunal administratif fédéral centralisé. En outre, il arrive également que d'autres commissions de recours rendent des décisions ayant une portée politique (notamment dans les domaines des télécommunications, du droit des cartels ou des adjudications).

2. (première partie) Le nombre des nouvelles procédures est passé de 8772, en l'an 2000, à 7537, en 2001. Cette tendance à la baisse s'est poursuivie durant le premier semestre 2002. Toutefois, dès l'été dernier, le nombre de nouvelles procédures a nettement augmenté : de janvier à juin, on a enregistré 3805 nouvelles affaires (concernant 5465 personnes), de juillet à décembre, 5885 (concernant 8186 personnes). Cette situation est la conséquence du développement des affaires devant l'autorité de première instance, l'Office fédéral des réfugiés (ODR), qui a traité 9715 cas (personnes) au premier semestre et 15 470 au deuxième semestre.

Le nombre d'affaires en suspens a augmenté en conséquence, passant de 6006, au 31 décembre 2001, à 6978, au 31 décembre 2002, alors que ce nombre avait pu être réduit temporairement à moins de 5800 en été de l'année dernière.

Au vu des informations dont dispose la CRA, il est difficile d'établir des pronostics fiables quant à l'évolution pour l'année en cours. En janvier, la CRA a été saisie de 976 (2002 : 581) nouvelles affaires, en février de 976 (573) et en mars de 1312 (720), soit un total de 3264 procédures. Dans le même temps, la CRA a liquidé 2889 (1976) dossiers. En traitant en moyenne plus de 960 affaires par mois, la CRA a atteint son rendement le plus élevé depuis janvier 1994 (époque à laquelle elle comptait près de 200 collaborateurs et sept chambres, soit deux chambres de plus qu'aujourd'hui). Il faut également tenir compte du fait que les nouveaux juges n'ont été engagés qu'à partir du 1er avril, voire du 1er mai 2003. Le personnel juridique supplémentaire est en grande partie déjà recruté ; certains nouveaux collaborateurs sont déjà entrés en fonction et les autres le seront ces prochains mois.

La planification de la CRA pour l'année 2003 repose en particulier sur les estimations actuelles de l'ODR, lequel s'attend à recevoir 27 000 nouvelles demandes d'asile cette année (ce qui correspond à environ 11 000 procédures) et à en liquider 30 000.

Compte tenu du renforcement des effectifs en personnel, par l'engagement de cinq juges et de quinze (au maximum) secrétaires-juristes, compte tenu également des mesures touchant au déroulement de la procédure et à la fixation de priorités que la CRA a introduites dès le 1er janvier 2003, on peut s'attendre - pour autant que les conditions-cadres restent inchangées - à ce que l'augmentation du nombre de cas liquidés par la CRA corresponde au rendement d'une chambre supplémentaire, soit une hausse d'environ 20 %. Il est difficile d'évaluer aujourd'hui quelles seront les répercussions qu'aura sur la liquidation des dossiers la fluctuation du personnel à laquelle il faut s'attendre avec l'arrivée du Tribunal administratif fédéral ; la réponse à la question 6 aborde cet aspect du problème.

2. (deuxième partie) La fixation d'un délai légal ne constitue pas, en soi, un moyen propre à faire diminuer le nombre de dossiers actuellement en suspens. Un tel délai ne permettrait pas non plus, à lui seul, d'éviter à l'avenir l'accumulation de dossiers à traiter. L'instauration d'un délai de traitement n'a de sens que si, à titre de mesure d'accompagnement, les ressources en personnel nécessaires sont mises à disposition.

En principe, le législateur aurait la possibilité de fixer à la CRA un délai de six mois pour le traitement des dossiers. Il faudrait cependant, en parallèle, créer les conditions permettant à cette dernière de respecter réellement ce délai. Par ailleurs, un délai impératif de six mois se révélerait sans doute trop rigide dans la pratique, si l'on considère que la procédure ordinaire nécessite souvent un échange de mémoires (parfois avec répliques et dupliques). Ce délai devrait dès lors pouvoir être prolongé selon les circonstances (cas complexes, motifs particuliers).

On pourrait cependant s'interroger sur le bien-fondé de la fixation d'un délai légal pour le traitement des dossiers. La CRA a clos, par une décision ou un jugement, 11 696 des 17 228 procédures ouvertes entre le 1er janvier 2001 et le 31 décembre 2002. Environ 40 % de ces procédures ont été traitées en un mois et 90 % l'ont été en six mois (cf. rapport de gestion 2002 de la CRA, p. 3). De toute façon, un délai légal de traitement n'est qu'une prescription d'ordre dont le non-respect n'a aucune conséquence directe et, en particulier, n'engage pas la responsabilité de l'État. S'il constitue un appel du législateur à rendre des décisions rapidement, on notera toutefois que le devoir de traiter les recours dans un délai raisonnable est déjà prescrit par le droit supérieur (interdiction des retards injustifiés selon l'art. 29 al. 1er cst., principe de célérité selon l'art. 6 al. 1er CEDH).

3. À cet égard, il convient d'opérer une distinction entre l'article 34 de la loi sur l'asile (LAsi), qui habilite le Conseil fédéral à désigner les États de provenance qu'il considère comme exempts de persécutions, et l'art. 106, al. 2, LAsi, en vertu duquel la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) est tenue, pour juger de l'inopportunité, de respecter les directives et les instructions particulières du Conseil fédéral.

Le Conseil fédéral a fait usage, à plusieurs reprises, de sa compétence de désigner des États de provenance sûrs. La possibilité d'en désigner d'autres est actuellement examinée par l'Office fédéral des réfugiés. Au demeurant, le projet de révision partielle de la loi sur l'asile prévoit l'attribution au Conseil fédéral de la faculté supplémentaire de désigner des États tiers sûrs. Conformément au message concernant la révision partielle de la LAsi, la qualité d'État tiers sûr doit être reconnue en premier lieu aux pays membres de l'Union européenne.

En revanche, le pouvoir d'instruction visé à l'art. 106, al. 2, LAsi, ne ménage au Conseil fédéral qu'une faible marge de manoeuvre : l'indépendance dont jouit la CRA dans l'appréciation des questions de droit est incontestée. L'interprétation que font les autorités compétentes de concepts juridiques non définis soulève également une question de droit, assujettie en tant que telle à un large pouvoir d'examen de la part de la CRA. Le Conseil fédéral n'est donc pas habilité à formuler des instructions à l'égard de ces concepts. Son pouvoir d'instruction se limite aux domaines dans lesquels le législateur a sciemment formulé une disposition potestative de manière à laisser une marge d'appréciation et de décision à l'administration. La législation sur l'asile n'énonce qu'en de rares domaines, de portée restreinte, de telles dispositions potestatives qui confèrent à l'ODR une liberté d'appréciation dans ses décisions : il s'agit, par exemple, des réglementations applicables au "second asile" (art. 50 LAsi), aux demandes d'asile présentées à l'étranger (art. 20 LAsi), au regroupement familial accordé à d'autres proches parents (art. 51 al. 2 LAsi), à l'admission de groupes de réfugiés (art. 56 LAsi) ou à la situation de détresse personnelle grave (art. 44 al. 3 LAsi). Les dispositions susceptibles de conduire à des décisions fondées sur une libre appréciation sont donc relativement peu nombreuses et ne revêtent qu'une portée insignifiante pour la politique d'asile dans son ensemble. Dès lors, le Conseil fédéral n'a eu jusqu'ici aucune raison de faire usage de son pouvoir d'instruction.

Dans le cadre de l'examen du projet de loi sur le Tribunal administratif fédéral, la Commission des affaires juridiques du Conseil des États a estimé qu'il n'était pas approprié que le Tribunal administratif fédéral soit lié par les lignes directrices et les instructions particulières du Conseil fédéral, et qu'une telle disposition pourrait même se révéler problématique par rapport à l'indépendance des juges. La commission propose, dès lors, de biffer l'art. 106, al. 2, de la loi sur l'asile. Quoi qu'il en soit, comme nous l'avons déjà expliqué, l'autorité du Conseil fédéral ne pourrait s'exercer que dans le domaine extrêmement restreint de l'appréciation de l'inopportunité.

4. La Commission de recours en matière d'asile statue en dernière instance (tout comme le fera - dans le domaine de l'asile - le futur Tribunal administratif fédéral). Or, il est contraire à notre système de protection juridique de laisser au juge unique le soin de rendre un jugement au fond en dernière instance. Les décisions matérielles rendues en dernière instance devraient toujours l'être par un collège, a fortiori lorsqu'il s'agit de droits importants, comme c'est le cas en matière d'asile. Cet avis a déjà été exprimé lors des débats sur la révision totale de la loi sur l'asile (cf. l'intervention du conseiller aux États Frick, BO 1996 p. 672) et s'est finalement imposé (cf. art. 111 al. 2 LAsi). De l'avis de la CRA, la possibilité pour le juge unique de statuer sur les demandes manifestement infondées n'aurait d'ailleurs pas une incidence notable sur le nombre de dossiers traités, sans compter que la distinction entre les demandes infondées et les demandes manifestement infondées n'est pas toujours simple à établir. L'institution de la décision rendue par le juge unique demanderait, en réalité, un plus grand effort de coordination de la jurisprudence.

5. Le Tribunal administratif fédéral comprend 50 à 70 postes de juge (art. 1 al. 3 projet LTAF, FF 2001 4339). Ces chiffres découlent d'une étude économique réalisée par Ernst & Young Consulting AG, en date du 25 septembre 2000. Les compétences juridictionnelles du Tribunal administratif fédéral dans les domaines de l'assurance-maladie et de l'entraide judiciaire internationale en matière pénale n'ont pas été prises en compte dans cette étude, ce qui fait que le nombre maximal des postes de juge pourrait, le cas échéant, être revu à la hausse. La loi laisse à la Cour plénière le soin de constituer les différentes Cours du tribunal et ne précise donc pas combien de ces Cours devront se consacrer aux affaires relevant du droit d'asile. La loi n'attribue pas non plus aux juges un domaine de spécialité réservé ; le passage entre les Cours est garanti. Tout juge peut, par ailleurs, être appelé à aider une autre Cour. Cette flexibilité constituera l'un des avantages du futur Tribunal administratif fédéral, puisqu'elle lui permettra de faire face aux variations de la charge de travail - qui sont justement fréquentes dans le domaine de l'asile - avec l'effectif ordinaire de juges.

Les recours dans le domaine du droit d'asile constitueront certes une grande partie des affaires dont le Tribunal administratif aura à connaître. Toutefois, compte tenu des vastes compétences de cette juridiction (litiges de droit public relevant de tous les domaines de compétence de l'administration fédérale), il n'est pas correct de prétendre que le Tribunal administratif fédéral ne sera qu'un "tribunal de l'asile".

6. Le 26 mars 2003 a eu lieu à Berne, une séance d'information organisée par le Département fédéral de justice et police et le Département fédéral des finances. Toutes les personnes actuellement employées par les commissions fédérales de recours et les services des recours des départements ont été informées sur le projet de nouveaux tribunaux fédéraux. À cette occasion, il est apparu que la CRA ne se singularisait que par l'importance de ses effectifs en personnel (actuellement 170 collaborateurs) et celle de son volume de travail, ces deux aspects faisant d'elle - et de loin - la plus grande commission fédérale de recours. Selon les informations dont dispose le Conseil fédéral, plusieurs autorités qui seront intégrées au nouveau Tribunal administratif fédéral sont d'avis qu'il ne sera pas possible - si aucune mesure spéciale n'est prise - d'assurer durablement la liquidation normale des affaires, en raison des démissions prévisibles au fur et à mesure qu'approchera la date de son entrée en fonction. Pour l'année en cours, la Commission de recours en matière d'asile ne pense pas avoir de difficultés à recruter du personnel s'agissant des chambres germanophones. En revanche, depuis quelque temps déjà, l'engagement de personnel destiné aux chambres francophones s'avère de plus en plus difficile.

Une organisation spéciale de projet, créée sous la direction de l'Office fédéral du personnel, a été chargée d'examiner les questions touchant au droit du personnel dans le cadre du remplacement des commissions et des services de recours. Elle a en particulier pour but de trouver les moyens d'inciter les personnes qui travaillent actuellement auprès de ces autorités à rester à leur poste, si possible jusqu'à l'entrée en fonction du nouveau tribunal administratif, à Saint-Gall. Une fois la fluctuation amorcée, il devrait être difficile de l'infléchir, et dans la foulée, on pourrait assister à la démission de collaborateurs dont le Tribunal administratif fédéral aura un urgent besoin ; on pense en premier lieu au personnel suisse romand.

Réponse du Conseil fédéral.